“十二五”农村养老保险的挑战与思考

【摘要】我国是一个农业大国，农民占总人口的70%以上，随着社会老龄化现象的加剧，农村养老保险问题成了“十二五”期间必须解决的重大课题。着重分析我国养老保障体系和养老保险所面临的问题，并提出如何建立符合我国实际的农村养老保险制度，以期为完善我国养老保障体系提供借鉴。

【关键词】“十二五”期间 养老保险 老龄化 基金

作为“十二五”规划的党十七届五中全会公报，明确指出了要“健全覆盖城乡居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。这对全国9亿农民来说具有非常重要的意义，并且国家为提高农村居民的生活质量，保障广大农民老有所养，把改革和完善农村养老保险制度提上日程。“十二五”是中国农村养老保险发展的良好机遇，但由于人口基数大、农村经济相对落后等实际情况，农村养老保险发展也将面临巨大的挑战。

目前我国农村养老保障体系存在的主要问题

传统家庭养老方式受到冲击。中国传统养老制度是以家庭养老为主，概括地说则为“在家养老”和“子女养老”两者相结合。但由于农业的机械化和农业经济重要性的降低，老年农民家庭地位日益下降；传统养老观念受到各种不良价值观念破坏，多子女家庭养老责任分散；多年实行计划生育以致家庭规模变小；大量劳动力外出务工导致空巢家庭的增多；物价、医疗费用的上升使得家庭养老负担加重。这些负面影响都让传统的养老方式受到来自各方面的冲击。

农村集体养老力量有限，养老保险制度问题重重。改革开放以来，我国城乡经济快速发展，农民的生活得到很大改善。但是现阶段如农村敬老院数量少、五保户养老困难等问题都显示出我们农村养老力量薄弱。而且本身养老制度不健全，首先相关立法体系不完善；其次农村养老保险覆盖面狭窄、保障水平低；还有养老资金筹措渠道单一、财政支持力度小，而且基金规模及保值增值幅度小；最后养老基金经办机构权力分散，监管不力。

农村老龄化现象日益严重。目前中国城市65岁以上的老人占城市总人口的6.30%，而农村的同一指标却达到7.35%，已突破了国际社会通行7%这一老龄化标准，到2020年农村65岁及以上老人的比例为15.6%，在农村通过领取生活费和退休金来养老的仅有10%，而依靠家庭养老的高达85%。再加上大批农村青年涌入城镇务工，造成农村实际老龄化现象更为严重。这都使得农村养老问题面临着极大的基础压力。

农村年轻劳动力的转移。改革开放以来，我国进城务工者已从开始的不到200万人增加到1亿多人，人们的观念也受到了市场经济的冲击而发生了巨大的改变，农村经济日益发展，部分年轻人由于工作繁忙或是自身道德受经济影响有所下降，不愿意再承担赡养老人的责任，直接导致了赡养问题的增多。农村与城市贫富差距逐年拉大，农村年轻人已经不愿意再留在农村，在大规模的劳动力转移下，农民长时间留在城镇，造成了农村“留守老人”的增多，农村养老问题也日益严重。

综上所述，随着社会的发展和社会竞争的不断加剧，农村的养老保障体系正在承受着前所未有的压力和冲击，而解决目前困难的最好的方式就是大力发展农村养老保险事业，让农村老年人有经济保障。

目前我国农村保险制度存在的不足

法律层次低、缺乏约束力。我国农村养老保险在立法上处于非常落后的地步，农村社会养老保险虽然已试点多年，但至今仍没有健全的法律法规体系，在我国现行的保障法规中，影响较大的只有1992年民政部制定的部门规章《县级农村社会养老保险基本方案》以及1994年国务院制定颁布的仅对五保户适用的行政法规《农村五保户供养工作条例》。部门规章本身仅在本部门范围内有效，对部门外却没有强制执行力，不能作为农村养老保险的“法律”依据政策。法律的缺失导致政府监管责任的缺位，基金管理人违规操作，加上内控薄弱，导致养老金被挤占、挪用等现象时有发生，损害基金持有人的利益，降低了农民参保的积极性。

政策制定不合理，增加了农村保险工作推行的难度。目前我国农村社会养老保险并无强制性，大多数的农民还游离于社会养老保险的体系之外。而且规定个人缴费的比例不得低于投保额的50%，却淡化了政府和集体的责任，没有对集体补助和国家政策扶持的最低标准做出规定，甚至集体补助部分因各种原因流产，降低了农民参保的积极性。另外，我国农民养老保险采用积累式资金筹集模式，一些地方将农保基金违规存入非国家银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，而且基金管理者也缺乏合理的投资手段，致使资金增值缓慢甚至贬值，以致部分参保人中途断保、停保和退保。

养老保险使用强制手段存在着较大的负面效应。由于宣传不够，加上农民认识的局限性和收入水平不高，还有个别基层保险管理人员采取强硬粗暴的方式向农民征收社会保险金，甚至与其它农民日常生活相挂钩，使农民产生严重抵触情绪。城镇的社会养老保险由国家、企业和个人三方共同负担，而现行的农村养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，致使许多贫困农民无法投保。甚至养老保险成了某些村干部谋取私利的工具，严重影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。还有少数地方将社保基金擅自挪作他用，引起风险，损害投保人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。

农村养老商业保险发展缓慢。养老保险在农村中缺乏影响力，而且现在商业养老保险多为分红制，每年需要投入的保费大大超出了农民所能承受的上限。回报率低，而且回报年限长，再加上农民对保险公司的不信任，这都很大程度影响了农民参保的积极性。

当代完善农村的养老保险已经成为了解决农民生活保障的关键，对整个社会的稳定具有十分现实而且迫切的意义。

完善我国农村养老保险制度的对策

健全农村社会养老保险的法律体系。首先，应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式对农村社会养老保险制度准确定位，规范农村社会养老保险中国家、集体、个人的权利和义务。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施制度都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。最后，建立健全养老保险的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好地满足农村社会养老制度建设的需要。同时要按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针和“低水平、广覆盖、多层次、易衔接、可持续”的基本原则，结合各地实际情况，制定详细的农保改革方案。

完善农保基金来源与运用管理。农保基金的保值增值是农村养老保险事业发展的关键，要建立国家集中管理的养老保险统筹模式。对农村养老保险基金实行社会统筹，设立了全国性的基金管理专门机构，由国家统一收缴、统一管理和支付。为确保养老保险基金保值增值，降低投资风险，可以分比例、多渠道的方式进行投资，并尽可能地进行分散投资和投资组合，并建立较高层次的基金管理中心，组建一支懂金融、会运营的基金管理队伍，通过统一规范的管理和运作，达到基金最大程度的增值。并对现有阶段还未参加养老保险的农村老龄人给予一定的政策扶持，可以一次清保费或是从子女的社保中提取一部分给予老人。这便可以解决现阶段大部分农村老龄人没有参保的实际问题。

增强各参与主体的农村社会养老保险意识。加强政策宣传、提高农民素质。农民的思想文化素质是开展新型农村养老保险的关键，要通过广泛的政策宣传和培训，提高农民对新型农村养老保险的认识，完成从传统的家庭保障意识向现代保障意识转变。普遍提高农村人口素质，培养农民认识和接受新鲜事物的能力。通过各种方式和渠道，使农民知晓农村养老保险政策的意义，并加强农村养老保险的队伍建设，对现有农村养老保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务能力，更好地为农民服务。

大力发展乡镇企业。首先，可以有效减少农村青年劳动力转移问题，避免空巢家庭产生的风险；其次，正规乡镇企业能为大批农村劳动力提供社会保障福利，有效降低农民养老保障的成本，减少在农村中推广养老保险的阻力；最后，乡镇企业的发展必然也带动农村和农民收入的提升，降低筹措养老基金的压力和提高农民购买养老保险的积极性。

强化商业养老保险宣传和培训，提高农民保险意识。随着农民生活日渐富裕，一些农民参加了各种形式的商业保险，主要形式有银行推行的养老储蓄、保险公司推行的养老保险和地方组织进行的养老基金会等，这也是未来社会养老保险的重要形式。农民是我国最主要的一个群体，在一段相当长的时间内，农民都将是中国最主要的生产和消费单位。提高农民的养老保险意识，可以在最大程度上挖掘养老保险市场潜力。保险公司可以适当推出适合农民参与的养老保险，政府再给予相应的政策照顾。在国家养老保险制度之外开辟商业养老保险，是对丰富国家养老保障体系有着极为重要的补充作用。

坚持把家庭养老作为农村养老的最基本形式。发挥传统孝道文化的作用，加强传统道德教育，这是农村养老保险体系中不可缺少的一个环节。家庭养老有利于创造和谐社会，有助于实现老有所养、老有所终，解决农村社会的养老问题，促进农村社会稳定与社会经济发展。（作者单位：西南财经大学保险学院）