从经济学角度谈港口岸线的管理

港口岸线系指已有港区、规划港区和其它可用于港航设施建设的岸线及相关水域和陆域（包括自然和人工的）。港口岸线是国家宝贵的资源，港口经济在社会经济发展中的重要性众所周知，但目前对港口岸线的管理，从国家层面来说，只有港口法及交通运输部的规章规定，岸线审批只是作为行政审批的一部分，取得岸线资源并不需要任何费用或很少费用，导致部分港口码头企业在建设项目申请码头岸线时多占岸线、深水浅用，造成了港口岸线资源极大的浪费。

概述

港口是城市的经济命脉之一，岸线是港口的生命线，岸线资源的合理利用和保护决定港口的运作效率和发展规模，是建设国际航运中心的基础条件。岸线深水资源紧缺珍贵，岸线旧格局与新一轮发展矛盾突出，岸线使用缺乏市场化资源配置机制。

现行我国的岸线使用采取的是项目申报制度，2004年交通运输部《关于港口深水岸线标准的公告》中明确说明：使用港口岸线，实行两级审批制度，由国务院或国家发展和改革委员会审批的港口设施或建设项目，不再单独办理使用港口深水岸线的审批手续；其余港口建设项目，万吨级以上深水港口岸线报交通运输部审批，万吨级以下非深水港口岸线由省级港口管理部门审批。

审批项目时，岸线资源是随项目无偿提供的，加之对岸线的使用年限未有明确规定，因此，申报单位多占少用、囤积浪费岸线的例子屡见不鲜。由于岸线资源使用的无偿化，随着我国港口市场的进一步开放，近年来，一些国际资本通过投资我国港口建设和经营，开始出现一种抢占岸线资源的苗头。导致目前港口岸线深水浅用、多占少用等现象突出；同时，企业专用码头多，公用码头少，岸线利用率低。

资源的重要性分析

自然资源从不同角度对资源进行分类，最常用的分类是物质资源与生态资源两大类，自然资源具有有限性和分布不均衡的特点。而经济的增长是靠消耗大量资源来实现的，投资项目或多或少都要直接或间接地利用资源。鉴于资源的有限性的特点，如何合理利用有限资源，使其发挥最佳效益，在国家资源利用总体规划的指导下，采用切实可行的方案实现优化配置，体现资源利用的经济性和合理性，也是十分重要的，把资源的优化配置与国家的可持续发展目标联系起来。只有在每个资源开发和利用项目的决策分析与评价中都能充分考虑这个问题，才能在实现经济增长的同时，实现可持续发展的目标。

资源利用的一般原则：资源利用要符合国家可持续发展目标实现的要求；资源的开发利用要从全球化角度出发；资源的开发利用必须注意提高资源的综合利用水平；资源的开发利用要与环境（生态）相协调；资源的开发利用要与资源的节约并举。

资源的优化配置，是在上述资源利用的原则指引下，合理利用有限的资源。对具体的投资项目而言，就是合理利用资源，为实现国家的可持续发展目标做贡献。因此资源利用的合理性分析应包括资源利用的科学性、有效性、有偿性和经济性分析。每个投资项目都应在其方案设计中对此有所体现。为了合理利用有限资源，资源利用一定要体现有偿性。有偿性体现在两个方面：一是充分认识到资源是有价的，其价值不仅体现在开发资源需要花费费用，还应体现出其不可再生性。应从国家层面上尽快对不可再生资源的价值确定予以规范。二是由于资源开发和利用对环境污染和生态破坏应承担经济责任，应加强对有关法规的执行，并加大处罚力度。要求对资源实行综合利用已经成为我国的一项既定国策，这不仅可在一定程度上缓解我国资源相对不足的矛盾，同时也有利于实现经济效益与环境效益的统一。

岸线资源相对于海域、土地资源，更是作为一种特殊的不可再生的土地资源，既具有经济学的稀缺性和巨大使用价值，又是一种国家的宝贵战略资源。以岸线资源内在价值为基础，以岸线使用权为核心，以港口体制改革为契机，以多元化方式实现岸线资源价值。有资料表明：巴拿马运河正在扩建之中，完成后，运力将提高一倍，并可容纳装载1.2万只标准集装箱的大船。而被称为“干运河”的铁路30列列车运送的集装箱数量仅约相当于一只船的运力。而且，就搬运费用而言，干运河可能要贵得多，一个集装箱大约要500美元，而通过巴拿马运河搬运费只需100美元。充分体现了港口航运对经济的影响作用。

目前港口岸线的管理现状

目前，我国对港口岸线的管理主要是技术管理和实物管理，而资产管理十分薄弱，也没能建立相应的对岸线价值评估适用的方法，在岸线资源的管理中，缺乏经济上的依据，即使有些地方对岸线的使用收费，也只能是象征性的，给岸线管理工作带来了难度。加之岸线管理的有关法规尚不健全等原因，造成岸线管理中执法不严，岸线产权管理弱化，一些划拨的岸线使用权通过自发转让、出租、抵押，其收益转化为一些部门、集体或个人的利润，国家对国有岸线的所有权在经济上得不到体现，造成国有岸线资产价值的流失。交通部于2004年3月10日出台了《关于港口深水岸线标准的公告》（中华人民共和国交通部公告第5号），要求对使用港口岸线的合理性进行评估，并附上了港口深水岸线标准，文件中，对沿海和内河深水岸线的标准进行了说明：沿海港口深水岸线是指适宜建设各类万吨级及以上泊位的沿海港口岸线（含维持其正常运营所需的相关水域和陆域）；内河港口深水岸线是指适宜建设千吨级及以上泊位的内河港口岸线（含维持其正常运营所需的相关水域和陆域）。但是，公告中并没有说明所需的相关水域及陆域的具体范围（或比例），而这两部分均属海洋局及国土局职能管理范围。实际上，目前有些地方政府也已经开始逐步意识到了岸线资源的重要性，在相继出台的地方性规章、文件也有对岸线使用年限和岸线的使用费用提出了一系列明确要求，但截至目前为此尚未有出台国家层面上相应的法规，对岸线的收费也没有明确依据。

市场经济的调控方法

根据经济学中市场和经济效率的分析说明，市场需求决定了经济发展要求，利用市场这只看不见的手来调节岸线资源的分配同样有效。其中解释配置效率或者帕累托效率，其出现的条件是：社会无法进一步组织生产或消费，以增进某个人的满足程度，而同时却不会减少其他人的福利。由此可以看，通过政府干预，市场配置，将岸线资源的利用扩大到最大化完全是有可能的。从资源利用的合理性分析来看，资源的利用要体现科学性、有效性、有偿性和综合性。其中，有偿性体现在两个方面：一是充分认识到资源是有价的，其价值不仅体现在开发资源所需花费费用，还应体现出其不可再生性。应从国家层次上尽快对不可再生资源的价值确定予以规范。二是由于资源开发和利用对环境污染和生态破坏应承担经济责任，应加强对有关法规的执行，并加大惩罚力度。对资源实行综合利用已经成为我国的一项既定国策，这不仅可在一定程度 缓解我国资源相对不足的矛盾，同时也有利于实现经济效益与环境效益和社会效益的统一。

可以采取的对策和措施

影响岸线资源价值的因素主要有以下四大方面构成：一是港口的自然条件。涉及水深、风浪、气候、土质、海港陆域等自然地理因素。二是港口的集疏运条件。港口配套的交通畅达条件决定港口的辐射范围，影响港口的吞吐量。三是相关企业的相邻程度。港口的生存与发展离不开充足的货源，而货源状况与其腹地状况密切相关，工业开发区等货运大户的相邻空间及其经济发达程度，是港口岸线价值的经济依托。四是港口的服务设施条件。完善的通讯、金融、保险、供水、供电、优良的生态环境是港口吸纳人才、货源，提高港口管理水平和运输效率的重要保证。

根据多年的工作经验及调查资料,建议结合地方经济水平、后方陆域范围及交通条件、岸线前沿水深条件，相应范围内的水深和自然航道条件进行评价，可以参照土地、海洋的相关管理规定，对岸线进行等级评定，再根据结合岸线可提供腹地的多少，对不同水深的岸线确定相应的收费标准，在港口行政管理部门发放《岸线使用证》时收取，该部分资金纳入财政管理，与港口建设管理费一样，分别作为国家和地方财政收入，所收费用用于港口配套设施的建设和管理，使港口基础设施良性循环发展的同时极大地提高港口岸线的利用率。

结语

作为一种特殊的土地资源，岸线具有土地资源基本的经济属性，土地资源的价值化为岸线资源的资产化创造了制度先例。通过推行岸线资源资产化，至少在三个方面有利于岸线资源的优化配置与合理使用：一是树立使用者成本收益观念，增加使用者节约利用、高效利用岸线的压力；二是可以通过价格杠杆来配置岸线资源，实施岸线功能调整，从而促进岸线布局的合理化和岸线规划的顺利实施；三是有利于政府通过经济杠杆加强调控，强化岸线的产权管理，实现管理方式的转变。

（作者单位：青岛市交通运输委港航管理局）