新形势下提升基层国土资源工作水平的思考

新形势下提升国土资源工作水平的思考

我国是一个国土资源的丰富的大国，也是一个人均占有量稀少的小国。随着人口增多、城市化进程加快和工业化水平的提高，土地资源的有限性和经济社会发展需要之间的矛盾日渐突出。我国的土地只占世界的7%，耕地只占世界的6%，而这些土地资源却养育着占世界22%的人口，人均耕地面积0.1公顷，人均土地面积0.75公顷，不到世界平均水平的40%。尤其是十二五时期，一方面转变经济发展方式，全面建设小康社会，保障和改善民生，需要大量的土地资源；另一方面，人口持续增长，根据我国第六次人口普查结果显示，20__年全国总人口超过了13.39亿，预计2015年末将突破13.9亿，这也对国土资源的保护工作造成了巨大压力。十二五规划强调：要持续建设资源节约型、环境友好型社会，确保耕地保有量18亿亩红线不动摇，要优化国土空间开发格局统，筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。新形势下，科学开发利用国土资源，保障经济社会科学发展，保护有限的、不可再生的国土资源，对提升国土资源管理水平提出了更高的要求。

然而当前基层国土工作存在的突出问题不容忽视：一是资源供需矛盾依然突出，保护耕地和保障发展能力有待进一步提高，土地开发利用对策仍需深入调研。二是土地违法行为仍处于高位运行态势，个别地区违建现象仍十分严重，推进综合防控机制不能放松。三是节约集约任务艰巨，土地开发整理、批而未供工作对策研究不够深入。四是征地拆迁瓶颈难以突破，政策的滞后，擅自突破政策现象的存在以及舆论不正确引导，诱发公众不信任情绪，增加了工作难度。这些问题制约了国土工作健康发展，也不利于经济建设。

出现以上问题的原因是多方面的，主要有三条：一是社会全员法制观念单薄，保护国土资源的意识未深入人心；二是国土与政府其他部门协调不够，联合执法、综合防控机制不完善；三是国土部门自身需要调整策略，改进工作水平。结合出现的问题，有以下几点思考：

一加强宣传，推高全民节约集约意识。

全民对国土法律法规缺乏了解，集约节约意识淡薄，是国土管理工作出现种种问题的重要原因。有的规划设计未坚持节约用地道原则，有些企业违法占用土地，有些群众更是缺乏法制意识，公开阻扰土地执法，这些现象给国土工作带来重重压力。一个项目的招商、立项、申请用地、规划、建设、运营、纳税等，如果有一个环节出现问题，节约节约用地都会成为一句空话。土地资源的管理有国土部门负责，土地资源却有归属全民使用，这种情况下加强对全民的教育引导非常重要。作为国土管理部门，培育广大企业、村民以及建设规划部门的合法合规用地意识也是义不容辞的责任。因此国土部门应强化法规政策宣传，切实让保护土地资源的意识深入人心。其一，要利用电视、报纸、网络等大众媒体经常性地做好宣传，比如可以在电视做公益广告，可以设立电视专项栏目，可以设置专家访谈、电视法律讲座、反面案例分析等节目，引导广大企业以及公民知法、守法、护法。其二，要发动社会力量共同做好普法教育。我国基层政府下属的学校、企业、社区等单位一般都有志愿者服务队，国土资源局可以利用这类资源在世界环境日、全国土地日、地球保护日、植树节、气象日、水日等重大节日，不失时机地联合各类志愿者服务力量，指导其深入工厂、社区、街道等广做宣传。其三，要开展法律上门服务活动。有些单位或者部门希望节约用地，减少土地用量，减少项目资金投入，但是由于不了解国土政策或者不懂具体操作技巧，最终也会导致节约用地的口号成为一句空话，因此土地部门应针对房地产开发企业、道路桥梁规划设计企业、动迁居民社区等相关社会群体开展法律上门服务活动，印制土地法手册，发放节约集约用地倡议书，同时，公开土地咨询热线，不仅要引导社会提高守法意识，更要有针对性开展土地法规政策咨询，帮助各类用地群体合理规划用地，提高土地资源和空间的利用率。其四，注重正反两面宣传。选取国内或者身边正反典型案例利用媒体进行宣传，要树立一批节约集约用地的典型项目和企业，国土部门并给予扶持与优惠政策，鼓励更多的单位合规合法用地；要找出一批违法的反面典型，进行案例分析和警示性教育，敦促更多的单位引以为戒，恪守法规政策。其五，要坚持以人为本，实行人性化的宣传。国土属于不可再生资源，有限性和珍贵性是不言而喻的，开展国土法规政策宣传教育，帮助全社会遵纪守法，是对各级企事业单位干部的的一种爱护和保护，也是对子孙后代负责，更是确保国家粮食安全的大事，是利国利民利千秋万代的好事。纵观全国各地出现的用地违规事件，不仅造成了巨大经济损失，而且干部也受牵 连，因此要站在不同的角度，灵活利用各种不同的形式，提高宣传教育的效果。

二做好编制工作，提高提高土地开发利用水平。

作为一个世界上人口最多的发展中大国，20__年我国经济总量已经超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济实体，是目前世界上经济发展最快、最具经济活力的国家。十二五期间我国经济将持续平稳增长，工业发展、城市化进程将进一步加快，国土资源供需矛盾将是长期的、严峻的。基层国土部门任重道远，既要保护好耕地，又要保障地方经济快速发展，这就要求国土采取多种措施，提高土地开发利用水平，该保护的坚决保护，该开发利用的要地尽其用，缓解供需不平衡造成的压力。做好规划编制工作是保护耕地的前提，也是保障经济发展的必要措施，因此要深入调研，特别注重做好国土开发利用规划编制工作。首先，要坚持十二五规划提出的“开发与保护并重的”基本原则：“国土部门有关对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发；对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发；对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全；对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发；对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。”其次，国土部门要深入调查研究，哪些土地应该坚决保护，哪些土地适宜开发，哪些土地有开发的潜力，对辖区的各类土地资源的基本情况全面细致地把握，根据经济发展实际需要，充分挖掘土地资源进行规划编制。

三加快旧改步伐，盘活土地资产。

旧改工作是挖掘土地潜力是重要途径，是节约集约利用土地的现实需要，也是衡量城市发展水平和地方经济建设重要标志。随着我国人口结构的变化，再加上农业人口纷纷转移到城区聚居，农村地区出现很多人口稀少的“空心村”；同时，随着城市化步伐的加快，各地出现了许多城中村、旧村、旧工业区以及工业与住宅混杂区。稳步推进旧改工作，有利于增加居住用地供应，解决外来人口和当地人口的居住问题；有利于优化城市环境，提高城市文明程度；有利于优化工业布局，提高产业用地效益。加快就改步伐，盘活土地资产，是保护耕地和保障经济社会发展的双重需要。加快旧改的步伐，一要制定严密的旧改计划与规划，结合城市化进程与合理工业布局的需要统筹安排，积极稳妥地推进相关工作；二规划设计要具有前瞻性，符合城市发展规律和定位，避免重复建设现象出现；三要坚持政府主导市场运作的原则，采用务实灵活的操作模式。四要注重社区合并，在规划设计上尽量将若干行政村人口集中到一个社区，避免动迁居民过于分散，增加土地成本，尽最大限度结余土地资源，以满足经济建设和工商业发展的需要。五要坚持立体开发原则，提高空间利用率。新建社区亦应充分利用有限资源，尽量建立集居住、商业、办公为一体复合型社区。目前全国各地城市都在对上个世纪八九十年代建立的低矮楼群社区实施拆迁重建，一定程度上浪费了社会资源，为避免这种现象的发生，旧村改造和新社区建设树立超前意识，前瞻性建设高层建筑群社区，防止重建现象的出现。要加大立体式开发力度，底层可以建设商业楼、办公楼，上层建设居民楼，满足当地居民和外来定居人口居住、经商、办公的多层次、多元化需要。

四坚持集约节约用地原则，充分利用地下空间。

在土地资源日益紧张的今天，开发利用地下空间成为节约用地的有效途径。目前，大城市比较注重地下空间的利用，中小城市利用率不高。其一，要引导社会更新国土资源观念。地上属于国土资源，地下也属于国土资源，充分利用地上地下空间，对于完善城市基础设施建设、提高土地资源利用率具有重要意义。目前国内外的发达城市都在加快地下空间的规划、开发、管理力度，已经形成了地下开发热。这种理念应广做宣传，特别要针对建设规划部门和房地产开发企业进行引导。其二，要注意发展地下交通和地下商业。在满足人防、城市公共安全以及消防要求是前提下，发展地下交通和地下超市、图书馆等商业项目将成为未来中小城市的一大趋势。紧紧把握这种趋势，进行超前的规划设计，将对中小城市的可持续发展提供良好的条件。其三，要注意建设地下车库。随着人民群众物质生活水平的提高，近几年来，城市汽车数量呈现翻倍增长的趋势，车辆停放成为城市社区管理的一大难题；另外，人们对居住环境和人居质量提出了更高的要求，不但要求社区环境清洁卫生，还要求拥有草坪、花园、体育设施等，这一切都需要大面积的地面土地。地面可以是花园、草坪、社区道路，地下却可以建立电子化与机械化合二为一的大型立体车库，将车辆停放转移到地下，不仅能够保障车辆安全和社区的美观环境，而且节约大量的土地资源。目前我国企业界的地下立体车库技术已经非常成熟，司乘人员不用走进地下，电梯可以自动将车辆移送到地下预定车位，专业操作人员依靠电脑操作便可以实现车辆自动上下进出。这种先进技术为建设地下车库创造了良好条件。其四，光缆、电缆、自来水管道、暖气管煤气管道等市政配套设施能放在地下的应尽量放在地下。国土管理部门虽不参与具体的规划设计，但亦应发挥导向功能，与建设部门、开发企业加强交流，引导相关部门单位做好土地集约节约工作。

五强化项目批后监管，维护国家根本利益。

针对擅自改变土地用途、闲置土地等行为，要改变重审批轻批后监管的现象，加大管理的力度。其一，要加大闲置土地的处置力度，根据闲置的时间长短结合国家土地法规，收取闲置费，必要时将土地使用权依法收归国有。其二，要推行合同履约保证金制度。地块成交签订土地出让合同以后，竞买保证金中的30%转为合同履约保证金，履约保证金不得抵作土地出让款。用地单位在规定期限内缴清出让金后，国土部门在五个工作日内退还履约保证金的10%；按合同期日按时开工建设的，国土部门调查认证后，五个工作日内退还保证金的20 %；按期竣工的，国土部门再退还40%；最后经相关部门综合验收合格，包括未出现私自扩大建筑面积等情况，国土部门再退还违约金的30%。同时，对于违反合同的单位，违约金直接在履约保证金中逐次扣除，严重违反合同规定和国家法规的，另行追究相关责任。总之，要以合同履约保证金制度的形式，一方面强化对用地单位的批后监管，另一方面可以形成激励作用，促使用地单位自觉履行合同内容额土地法规。其三，需要建立电子监控平台。充分利用现代信息技术，使用GPS定位系统，随时可以开展远程监管，查看每块土地的使用情况，并对基层国土人员的监督行为跟踪检查，发现问题及时纠正，确保国有资产不流失，土地用途不改变。其四，完善用户资料，建立土地用户信用评级制度。建立健全房地产企业等土地用户的档案，将其购置土地的面积、资金数额、违规违法记录、各类专项执法监察的记录等等资料进行全面系统的整理归档，根据其守法与违法情况，进行信用评级管理，划分为一级信用、二级、三级、四级、五级信用单位，一级信用单位意味着信用度高，五级信用单位意味着违法违规行为较多。将三四五级信用单位列为批后重点监督对象，同时对于此类对象对于今后购置土地方面，要严格依法控制，提高购置土地的门槛，缴纳更多的合同履约保证金和土地使用风险金，以批前加收各类风险金、保证金的形式促使其进行严格的自我约束；对于信用度较高、违法记录较少的企业单位，适当采取优惠扶持政策，降低合同履约保证金和土地使用风险金的数额，帮助此类企业提高资金周转速度，降低运营成本。总之，五级信用单位要有相应的五级管理、监督办法，享受不同的层次的政策优惠，以此激励土地使用单位和开发企业争做一级信用企业，争取更好的政策环境。

六构建联合执法平台，强化目标考核。

“执法难，难执法”的基层国土管理中普遍存在的的问题。针对土地违法行为中“发现不了、制止不了、拆除不了”的现象，要着力构建联合执法平台，改变国土部门单打独斗的局面。一要建立政府主导的联合防控机制。有基层政府主要领导担任组长，纪检、国土、规划、城管、建设、市容监察、公安等部门主要领导参与，建立联合执法小组和工作班子，乡镇也要成立相应的领导小组和工作班子，行政村要配有土地监察协管员，构建县区级、乡镇级、行政村三级执法体系。村级土地监察协管员发现情况及时报告，并及时制止各类土地违规行为，各部门实行联合办案、联合督查、联合曝光、联合整治，着手开展土地监督和联合执法活动。二要强化目标考核，对分管土地执法活动的各部门领导、工作人员和村级土地监察协管员进行严格考核。将国土工作的考核结果作为提拔干部的重要依据，对辖区内发生重大违法案件在评优、晋职等方面实行一票否决制，进一步增强各级干部责任意识。对于从行政村聘请土地监察信息员、协管员，要给予适当的经济报酬，并根据工作业绩和贡献大小建立奖惩机制，充分调动协管队伍的积极性，协助做好监察工作。三要实行“三级四包”责任制，县区、乡镇、村三级责任到人，包宣传、包排查、包处理、包结案，确保将各项工作落到实处。四要采取点线面结合的监察方式。选准“点”，将影响广、难度大的违法违规案，列为实施联合执法的首选对象；带动“线”，在“攻重点、克难点”的同时，高度重视各类违法违规用地的清查工作，确保联合执法工作“连线、成片”推进；辐射“面”，及时将各镇、开发区联合执法中一些好的经验，在全县全区进行推广、应用。五要坚持查事兼查人的原则，坚决查处社会影响面较大的大案要案，追究直接责任人的经济责任、政治责任和刑事责任，达到震慑一方的目的。

七加快征地拆迁透明化，打破征地拆迁工作僵局。

一要坚定不移实行政务公开制，将每个项目的征地拆迁政策、补偿款、安置政策、安置房面积、新社区环境建设等政策以及土地、建设相关法规全面公开，特别要注意公开细节，最大限度、最大可能地让动迁群众了解最大面积的政策，不仅要在动迁群众所在地域附近进行公示，而且还要在组织人员以小册子、宣传单等形式串门入户进行宣讲，面对面做好政策解释工作，消除群众疑虑。二要积极争取社会媒体的支持。特别注意邀请各类新闻媒体参与宣传活动，适时召开征地拆迁政策以及建设规划新闻会，引导新闻媒体全方位了解相关政策，实行“透明征地”和“透明拆迁”,形成正确的社会舆论导向，严防错误舆论影响政策的执行。三要充分利用媒体做好疑难问题的解释工作。比如在电视台公开组织“征地拆迁项目专项答疑活动”，有国土、建设、纪检、市容监察、规划等部门领导组成政府小组负责答疑，有群众现场提问，手机短信，电话提问，互联网提问等，针对具有普遍性的典型性的问题做出解释，既可让群众学习到更多的政策法规，解除思想疑虑，也可以引导社会各界支持征地拆迁工作。四要建立征地拆迁网络查询机制和网络公开机制。对于每一个征地拆迁项目，要在网络上做好信息公开，让动迁群众能够查询到事关自身利益的补偿安置等内容。同时，还应设立在线咨询服务电话、网络在线留言与答疑等栏目，切实让群众了解更多的政策。

八建设工作新机制，维护社会和谐稳定。

目前因土地问题导致案件越来越多，必须建立新的机制，有效遏制重复上访、越级上访的高发势头。一要落实土地工作责任制。按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，落实各部门、各乡镇的责任，对于各部门能够自行解决的问题快速解决；对于不能解决的问题不但及时上报或协调处理，而且要对上访群众明确答复期限。同时，由纪检、组织部门加强对各部门各单位土地工作的考核力度，完善土地奖惩措施，着力增强相关工作人员的责任意识。二要建立土地快速响应处置机制。由于土地影响面积大，涉及人员复杂，极容易造成，因此相关部门要高度重视，各部门、乡镇专门成立土地、征地拆迁工作小组，由主要领导分管处置，指派专人处理相关工作。同时，各部门、乡镇系统人员和分管领导定期召开工作会议，各级部门建立横向纵向联系，联合研究处置重点难点问题，亦可便于各部门的信息沟通，快速处置事件。三要建立维稳网络。对与重大问题和难点问题实行部门领导包案制，对与一般问题有接访部门及时处理，并做好后的跟踪服务工作，严防出现新矛盾新问题。同时建立县乡村三级维稳网络，派出人员走访动迁群众，实行各级干部定期和不定期“下访制”，随时发现处理问题，力求将矛盾化解在基层。四要高度重视初信初访初电，实行首访跟踪制和首访负责到底制，对导致重复上访的相关责任部门和责任人实行问责，千方百计从源头上化解矛盾，提高一次性办结率和满意率，减少增量。

总之，新时期基层国土工作依然面临种种考验，各类矛盾依然突出，保护耕地和保障发展的双重压力仍然巨大。要破解工作中的难题，一方面，国土部门需要积极争取政府各部门、企业界、新闻界和人民群众的鼎力支持，形成齐抓共管、人人参与的格局；另一方面，国土部门自身也需要创新思路，坚持集约节约用地的基本原则，不断提高国土开发利用水平和执法监管水平，履行专业管理职责。（编辑：圆圆）