试析权力异化

［摘 要］ 权力监督乏力必然诞生腐败。权力本身的腐蚀性、监督机构的附属性、监督机制的不科学性以及监督规范的落后性是导致权力监督乏力的主要原因；加强权力监督的对策：深化监督体制改革；加强预防监督；发展党内民主，加强党内监督；加强权力监督的法制建设。

［关键词］ 权力监督 原因 危害 对策

我国宪法规定：一切权力属于人民，人民是国家权力的所有者。行使权力者与权力所有者必须保持一致，即权力为人民大众服务。但我国的权力规范落后于权力运用，权力制衡机制不适应发展的需要。权力监督在实际运行中时常出现“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”或“漏监”、“空监”等现象。权力监督乏力而导致权力不断地渗入市场，把权力私有化、关系化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私利。防止权力被滥用最根本的是加强监督和制约。本文试将权力监督乏力的原因、危害及对策加以分析。

一、权力异化的原因

1、权力本身的腐蚀性。监督本身也是一种权力，而权力具有两重性，一是权力的工具性，二是权力的腐蚀性。权力之所以具有腐蚀性，因为权力不是一般的工具，而是一种具有支配性和强制性的特殊工具；当权力监督了现无力的情况下，出现执权者用权力做为等价物去交换他所需要的东西时，即权力出租，这就意识着权力异化有了它的一般表现形式。在市场经济等价交换法则支配下，一切有使用价值的东西(包括名誉、良心、肉体以及权力)都具有转化为商品的内在冲动.这就决定了权力具有腐蚀人心、诱发私欲的功能。这种冲动若无有效制约，就难免成为腐败的温床。人民群众作为权力的所有者，由于受到经济、政治、思想文化发展水平的限制，不可能直接地、普遍地对权力运行进行监督管理，主要是通过各级监督机关及其代表来行使监督权力，这就使监督权力的所有者和行使者出现相分离的现象。监督权力的行使应当体现所有者的意志，但在现实中，监督权力及其行使者具有相对独立性，加之权力以服从为前提，具有腐蚀性，一些掌权者抵不住诱惑，把权力当作具有一定含金量的交换单位，“寻求社会财富再分配的一种特殊资源”，为个人或小集团谋取私利。这样，当运行机制导向个人利益，监督权力必然发生蜕变。

2、权力监督机构的附属性。我国的权力监督机构一般受同级党委或政府和上级监督机关的双重领导，而同级党委或政府的领导往往起主要作用。经费和物资装备及干部的职务任免、福利待遇、离退休安置等切身利益问题,由当地党委、政府管理，而地方党委政府又是它的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这种附属性使监督机关难以监督同级党政机关，关于党内监督的规定不少，但往往是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。以至于容易产生“上对下监督，情况不了解，无法监督;下对上监督，情况了解，不敢监督”的现象，使监督难以有效实施。很多涉及主要领导干部的案件难查难处，往往与这种附属性密切相关。原山东泰安市委书记胡建学说：“官当到我这一级，就没人管了”；原广西玉林市委书记李乘龙说：“我的权力太大，监督机构对我形同虚设”；原江西省副省长在反省自己的犯罪原因时，就承认监督和纪律约束对他未起作用，他自己就像“牛栏里关猫，进出自由”“我当上副省长以后，天马行空来去自由”；在忏悔时也说过:“外面的力量(指行贿者)太强大了，而我本人受到的监督则太微弱了。”这些腐败分子的独白说明，监督乏力是腐败发生的重要根源。国土资源部披露：2004年全国共查处土地违法案件16.8万件，相当于往年同期的两倍，687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。由此可知，受处分的比例不到千分之，刑事责任追究比例仅万分之五点六。百分九十九以上的人逃脱了党纪政纪处分，这说明相关的权力监督是多么疲软。

3、权力监督机制的不科学性。在运行方式上，目前我国权力监督机制内，自上而下的监督代替了平行制约的监督和自下而上的监督，造成不少监督环节的空档和误区，在健全的民主社会里，其监督指向都应当是自上而下、平行制约和自下而上的有机统一，不能偏废，否则会使监督在失衡状态下运行，加大权力的负效应；在运行状态上，我国权力监督方面的法律不够健全，原则性的规定多，实施细则少，对案件的处理上缺乏必要的协调，要么多方插手，要么相互推诿，致使对案件的处理软弱乏力，起不到树正驱邪的作用；在运行效果上，我国目前只重视监督违法违纪，疏忽监督失策，追惩性的事后监督难以避免决策的重大失误，仅仅重视事后监督只能算是有功能缺陷的监督机制。

4、权力监督规范的落后性。目前我国对权力运行实施监督所必需的由法律和条例等构成的监督规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的权力运行程序和国家工作人员正确行使权力行为的制度和法规，对一些组织和个人的越轨行为难以准确判断和及时纠正，二是已有的法律、法规还缺乏具体的实施细则，难以操作，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性。总体上看，我国的监督体制比较系统全面，但有些方面还有待完善，如：人大担负着监督行政的职能，却没有专门的监督常设机构，政协通过批评和建议发挥民主监督作用，这是独具中国特色的权力外部监督形式，但政协监督缺乏权力和法律效应，也同样缺乏监督的常设机构，也难以真正发挥民主监督作用；舆论监督具有公开、迅速、覆盖面广等优势，一旦与监督机构相配合，威力巨大，由于舆论监督没有明确的法律规范，因此也有很多不尽如意的地方。

二、权力异化的危害

不受制约和监督的权力必定会导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。恩格斯曾明确地指出:“社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立一些特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关――为首的是国家政权――为了追求自已的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这样的例子不但在世袭君主国内可以看到，而日在民主共和国内也同样可以看到。”［1］P411权力监督乏力的直接危害就是腐败，而腐败是社会政治发展中的一种惰性力，一个肿瘤，一种癌变，它严重危害我国的现代化建设。直接危害现代化迫切需要的政治秩序、政治民主和政治效率。官员的腐化行为损害了政府形象，降低了政府的威信和权威，激起了民众的不满情绪，直接危及政治稳定。

失去监督的权力最容易资本化，成为一种纯粹的“超经济资本”，它作为公有制特别是国有资产的“异化物”，具有巨大的投机性。“投机”是这种资本自身的一个内在机能。它的必然结果是滋生腐败，助长“经济泡沫”，严重妨碍甚至损害国民经济的健康成长。这种“超经济资本”具有极强的“示范”作用。它一经形成就会以极快的速度发展，并在国民经济生活中产生强烈的“示范效应”，其他各种类型的社会资本，都会迅速模仿，以各自认为机会成本较小的方式，攫取“超经济暴利”。由此，腐败滋生蔓延，“空手道”将支配人们的市场进入行为。腐败分子通过各种手段，损公肥私，使公共财富大量流失到私人手里，其结果是，踏踏实实进行物质资料的生产和再生产受到严重破坏。

失去监督的权力具有强烈的支配政府倾向的功能。正如英国政治学家拉斯基所说，由于个人专制，“官僚会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”P12国家的公正性产生于它的超脱性：国家是凌驾于各种社会组织之上的一个超经济强制机构，它不寻求自身独立的利益。然而，当执行国家意志的各级官员受到各种形式的资本的包围，特别是受到“权力资本”包围的时候，一场“包围”与“反包围”、“贿赂”与“反贿赂”、权力的“分割”与“反分割”以及资本的“分割”与“反分割”的斗争，就在一片“经济腾飞”的“喧嚣”声中开始了。在对权力失去制衡的情况下，斗争将变得非常残酷。公平与公正将成为社会经济运行过程的陪衬。王亚南先生说:“历史家昌言中国一部二十四史是相砍史，但从另一个视野去看，则又实是一部贪污史。”这是因为“一个为官僚把持操纵的社会，本来没有什么法度可言，要说有，不外是有关人民对于他们的义务的规定，或有关他们自己相互之间的权利的规定罢了。”［］P117-118

从这些年发生的一系列大案来看，政府官员的腐败行为，不仅严重地干扰了党的路线、方针、政策的贯彻和落实，破坏党群、干群关系，影响党的光辉形象。而且其“示范效应”也激起了其他大大小小腐败分子的胃口，助长了他们的气焰，使腐败之风愈刮愈烈。从2005年两会高检公布的资料来看，2004年，各级检察机关立案侦查涉嫌职务犯罪的国家工作人员43757人，比上年增加0.6％，其中涉嫌贪污贿赂犯罪35031人，渎职侵权犯罪8726人；共提起公诉30788人；立案侦查贪污贿赂、挪用公款百万元以上案件1275件，比上年增加4.9％。立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2960人，其中厅局级198人、省部级11人；已提起公诉1980人。从2005年两会高院公布的资料来看，地方各级人民法院全年共判处罪犯18220人；审结贪污受贿、挪用公款和渎职等案件24184件（含旧存），上升5.2％，判处县处级以上国家工作人员罪犯772人，其中省部级6人，地厅级98人。［］深圳市前副市长王炬涉嫌贪贿2个亿，因此而被“”的部经理级深圳官员多达30余人，涉案金额高达14亿元人民币。建国以来最大的贪污走私案――厦门“远华走私案”涉案资金800亿人民币，因此被拘捕及“”的涉案官员近千名，公安部副部长一名，正、副厅级官员30名。涉案人员之众，范围之广、金额之大，令人触目惊心。

三、防止权力异化的对策

1、深化监督体制改革，完善权力运行系统。监督体制应强化垂直领导。行政权运行的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立，权威相对较高。监督者和被监督者不能两位一体，也不能让监督者依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客置在一定条件下错位。反腐败“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”世界上一些反腐败比较成功的国家的廉政机构都有这样两个特点：一是直属总统（总理）负责，具有相对的独立性和一定的自；二是拥有足够而且广泛的权力。如香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三管齐下；新加破政府成立反贪污受贿局，由总理直接领导，法律赋予反贪局很大的权力，可以逮捕涉嫌贪污犯罪的任何人，搜查其住所，查阅其银行帐户，扣押其资产等。我们可以借鉴国外先进经验创造有中国特色的做法。建立一个统一高效、独立性强的监督系统。赋予更大的权限，增强监督手段，努力提高和维护反腐保廉机构的权威性。

2、加强预防监督。目前关键是对执行主体的权力给予规范。我们可以借鉴西方国家的一些做法。如他们健全的公务员制度，在刑法、民法中严厉规定了打击行贿受贿、贪污盗窃的措施，并且将公务员兼职、受礼、财产变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动，侵占公有财产和他人财产，乃至离开政府后的活动限制等事宜，均用准则、条例、法规等确立下来，颁行下去。既有预防性的措施，又有强制性的规范，还有便于操作的惩戒性条款。对党政领导及其工作人员的权力范围作出明确细致的规范。如对涉及受礼、兼职、赢利事务、领导干部子女和亲属经商等作出明确详尽的规定，并在试行中不断完善，一旦成熟，就要上升为法律法规。

3、要加强党内监督，发展党内民主。十六大报告指出:“党内民主是党的生命”，首先，要认真贯彻党的民主集中制，切实保障普通党员的民利和监督权利。党的各级组织及其领导干部在制定政策、形成重大决策的过程中，除了一些确需保密的重大事项外，均应在党内公开，让广大党员行使知情权、监督权。其次，要加强党委领导班了内部的相互监督。邓小平同志曾指出，领导干部的真实情况，“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟的”。因此，他郑重地强调，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”。［］P292再次，要改革和完善党内选举制度。要建立健全一套完备具体的党内选举条例，健全和完善候选人提名方式，拓宽选举人了解候选人的渠道，适当扩大差额选举的比例，逐步扩大党内直接选举的范围。要把党内监督与党外监督结合起来，不断扩大人民群众的监督范围。领导干部的优劣高下、功过是非，群众看得最清楚，也最有发言权。邓小平也警告说:“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”［］P379为了落实群众监督，一要实行政务公开，增加国家政治生活的透明度;二要不断疏通人民群众向党和政府提出批评意见的渠道;三要充分发挥新闻舆论的监督作用。虽然新闻监督本身不具有制裁力，但具有号召动员群众的实际能力，正如罗素所说：“直到政府不得不尊重舆论时，民主才算是成功的”。［］P154强化新闻舆论监督，既是人民群众享有言论自由的表现形式，又是人民群众对党和国家及其公职人员实施权力监督的重要途径。四要政治参与，通过落实公民民力以加强对各级政府官员和执法人员的监督，这里，关键是强化人民代表大会的权力，使人大真正成为国家的最高权力机关和立法机关。

4、加强权力监督的法制建设。监督制约和法制实际上是一个问题的两个方面，监督制约是措施，法制是保障。强调，要努力形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制，改革和完善监督机制，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，保证把人民赋予的权力切实用来为人民服务。根据这个要求，应当把党中央关于党风廉政建设和反腐败工作的方针政策、领导体制、工作格局、成功经验用法律制度的形式确定下来，用国家强制力保证其得到贯彻落实,使之成为不以人的意志为转移的客观过程。只有这样，权力监督制约机制才能做到经常化和制度化，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。因为，法律监督具有它监督所不具备的最高的强制力，具有最高权威性。正如邓小平在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。［］制定相应的法律法规，使权力监督法制化，做到有法可依，依法进行。从监督主体来说，监督机构的权限、职责、对象、范围、工作程序、途径、时效等都要有明确规范，使监督制度化、具体化、标准化，严格按程序办事。从监督客体来说也要有相应的权力规范。许多监督机构不能对各级党政机关及其领导者实行有效监督，原因之一就是权力规范不健全。如对当前发展市场经济中大量出现的新问题、新情况，没有及时制定相应的规范，或是规定过于原则笼统，没有操作性强的实体性和程序性细则。

5、加强各种监督制约形式间的联系、协调与反馈，发挥监督制约的整体功能。权力监督制约机制作为一项系统工程在结构上应是协调的，在功能上应是配合的、互补的。通过完善协调机制，调节、理顺各监督制约形式之间关系，使各部分形成最佳配合;通过反馈机制，及时反馈权力运行状况，并依据反馈提供的信息，及时自我调整监督制约的偏差，整合各部分关系。当权力离开社会利益，各种严密的监督制约机制便发出警报，使权力监督有效地发挥保障功能、矫正功能和惩诫功能。一个有活力并充满生机的监督制约系统，必然是一个动态的调整过程，是一个不断变革的开放系统，只有这样，才能使权力监督制约机制走上良性运行之路。

注 释：

［1］《马克思恩格斯全集》（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［2］(法)孟德斯鸠:《论法的精神》［M］.（上册）.北京:商务印书馆,1978.

［3］王亚南:《中国官僚政治研究》［M］.北京：中国社会科学出版社,1981.

［4］2005年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民检查院工作报告.

［5］2005年第十届全国人民代表大会第三次会议上最高人民法院工作报告.

［6］潘瑞吉:加强对权力的有效监督［J］.求是杂志2005(9).

［7］《邓小平文选》（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］《邓小平文选》（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］罗素.《权力论》［M］.重庆：东方出版社，1988.

［10］《邓小平文选》（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.