浅议内部控制在行政事业单位的发展与实施

摘要：随着行政事业单位不断深化体制改革，社会公众愈发关注行政事业单位信息公开的披露程度和内容。内部控制的发展和实施在行政事业单位内部管理中的重要性日益显现。本文简述了内部控制制度在我国行政事业单位发展和完善的过程，针对内部控制在行政事业单位执行中出现的问题，相应地提出了有关建议措施，以期对内部控制在我国行政事业单位进一步发展与完善起到积极地促进作用。

关键词：行政事业单位 内部控制 发展 实施

简单地说，内部控制就是行政事业单位为了实现自己的控制目标，切实地保护单位资产的安全性和使用的有效性，通过一定的方法、手段与措施来降低单位经济活动的风险而实施的工作。在我国，由于对提高企业经营效益和市场竞争力的迫切要求，内部控制的地位不断提高，现代企业的内部控制制度已日益完善。与企业相比较而言，一些行政单位事业单位在内部控制制度的建立和实施效果方面却显得尤为落后。各级行政事业单位应从本单位的实际情况出发，学习国内外先进企业实施的内部控制方法，构建具有自身特色的内部控制体系，实现单位的管理进步和长远发展。

一、内部控制制度在我国企事业单位的发展进程

中国在20世纪90年代中后期就开始推进内部控制的建设。《独立审计准则第九号―内部控制和审计风险》的颁布是我国现代内部控制建设的起点。2000年7月，新《会计法》实施，首次以法律形式对内部会计控制提出了规定。《内部会计控制规范―基本规范试行》和《内部会计控制规范―货币资金试行》等相关法律法规的相继出台，对内部控制制度在企业和行政事业单位的建立和发展起到了积极地促进作用。

2010年4月，我国财政部联合其他五部门共同了《企业内部控制配套指引》，连同之前颁布的《企业内部控制基本规范》标识着内部控制规范体系在我国企业中已基本建立起来。但该基本规范与配套指引主要适用于企业， 行政事业单位在资金来源、会计核算、风险识别、管理模式等方面都与企业存有较大区别，因此不能简单套用。为促进事业单位内部控制的发展，财政部于2012年11月了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。为辅助其顺利地实施，财政部又分别重新修订了行政单位的财务规则和事业单位的会计准则、会计制度，这有利地推动了我国行政事业单位内部控制的全面建立。

二、内部控制在行政事业单位执行力较差的原因探析

（一）内部控制制度本身有待完善和健全

近年来，内部控制制度在企业得到了飞速的发展和进步，取得了一定的绩效。但是，现阶段我国行政事业单位的内部控制制度体系仍不够完善，缺少一套内部控制具体性的指导规范。在实施过程中，很少有行政事业单位根据自身的业务特点及实际情况去研究和设计系统的内部控制操作规范。同时，实行的内部控制相关制度也很少能按照适应性原则的要求随着单位运营情况和实际的控制目标以及市场环境的变化和发展而不断地修订和完善，以适应现代复杂的社会经济活动给其带来的风险和压力。

（二）对内部控制的必要性和重要性缺少认识，内控意识较差

财政部在制定行政事业单位内部控制实施的原则中明确规定了全面性原则：行政事业单位开展内部控制应当贯穿单位所有的经济活动和相关的监管活动，包括财务预算、收支业务、政府采购业务、资产控制活动、建设项目及合同的管理等各种经济活动中，并且要涵盖各个环节，包括事前控制，事中控制和事后控制。同时还要求单位的所有工作人员包括单位负责人都要参与内部控制建设工作中去。在实际工作中，很多单位的内控制度往往只停留在“文件”上、“口号”上，内控执行要求在单位领导层面前缺少执行力，大多数职工认为内部控制的实施仅是财务部门的工作，更有甚者，认为内部控制制度束缚了日常工作，对内部控制执行产生抵触情绪。

（三）内部控制的执行力有待提高

提高行政事业单位内部控制执行力的关键就是实施规范的措施和严格地执行流程。同时实施的措施和流程也是将制度落到实处的具体办法， 其规范、有效直接决定着内部控制工作的成效。但在实际工作中，由于受成本效益原则的限制，行政事业单位的内控管理不可能不计成本地投入人、财、物力，制约了内部控制实施的有效性。例如，在我国，很多基层行政事业单位财力不够，编制有限，人员紧张，大多存在一人多岗，岗位设置不合理的现象，严重违反了制衡性原则。此外，大多数单位制定的内部控制措施是针对日常的经常性经济事项，对偶然突发性经济事项，较少建立相应防控措施，这种事项一旦发生，原先制定的内部控制相关制度就丧失了控制力。同时，多数行政事业单位内部控制的实施措施未能与办公自动化、财务管理、资产管理等管理信息系统建设有机结合，降低了内部控制实施的效率和效果。

（四）缺少有效的内外部监督激励机制来检验和促进内部控制的执行效果

据统计，目前我国大多数行政事业单位都没有设置内部审计部门和监督部门，对内部控制制度的执行结果缺乏具体的日常监督和激励措施。例如对大额支出和专项资金没有实行跟踪问效和绩效评价，直接影响了内部控制机制在行政事业单位作用的发挥。在外部审计监督环节上，包括财政，审计等在内的政府监督机制，未能形成综合监督的合力，财政、审计等外部督查工作较少对被审计单位相关制度的本身以及制度实施的情况进行审计和监督，针对内部控制设计中的缺陷和实施中存在的不足，提出审计处理意见和相关建议并督促整改。

三、实施内部控制对于行政事业单位的必要性和相关改进措施建议

在当前的政治经济环境下，行政事业单位科学建立并有效实施内部控制不仅仅是为了提升单位内部管理的规范化、科学化水平，保障单位的顺利运营，也是深化单位的体制改革，建设服务型政府，使其获得更多的经济效益和社会效益的关键，同时也是防范舞弊和预防腐败的有效手段。

因此，行政事业单位应确实提高内部控制实施的有效性，建议采取以下改进措施。

（一）积极营造适应内部控制实施与发展的内在环境

现代内部控制理论普遍认为，“人”是内部控制中的根本和核心因素。因此，首先必须加强对行政事业单位各级领导在内部控制方面的培训学习，强化单位领导层的责任意识，以身作则，做好宣传和引导，积极带动相关工作人员执行内控制度的积极性，从而推动内部控制工作在整个单位的有效开展。

（二）建立健全相关的制度规范

让内部控制充分发挥功效，关键在于制度的完善与落实。只有不断建立健全各项管理制度，使内部控制与单位的各项经济活动有机融合，真正做到用制度管权，按制度管事，靠制度管人，才能促进内部控制地有效实施。在单位层面上，要不断地完善相关的制度规范，一方面要细化制度规范的内容和指标，切实地加强内部控制制度规范的适用性和实用性，使其更易操作和管理，充分发挥其应有的价值和作用。对内部控制过程中关键岗位工作人员实行轮岗轮训制度，积极推进信息化建设加强内部控制等。在业务层面上，实施预算绩效管理制度，提高预算编制质量和执行的有效性；在资产管理和政府采购方面，从程序上对重点工作和关键风险点加以控制。

（三）建立监督评价机制以促进内部控制制度的持续完善

内部控制的实施效果需要良好的监督评价机制来进行检验和不断地促进。应尝试采取以下几项措施：一是对内部控制的研究和落实应建立长效机制。随着内部控制制度及相关财务制度的发展完善，多数行政事业单位结合本单位的实际情况，制定了一套内部控制相关制度。但是该制度能不能发挥其应有的绩效，可操作性如何，存不存在漏洞，这就需要监督评价机制来检验。行政事业单位对单位内部控制制度的有效性及适应性应定期开展评价工作，以促进单位内部控制制度建设的持续完善。针对内部控制流程中的关键风险点和薄弱环节，应针对性地及时制定防控措施。同时，应自行组织或邀请社会力量对内部控制制度进行全面的考核和评价，增强单位内部各个部门之间的沟通和协作，提高制度执行的透明度，让更多的人参与进来，实现共同的监督和评价，进而实现行政事业单位更好更快地发展和进步。

四、结束语

综上所述，行政事业单位内部控制制度的建立和完善对于单位的改革和发展有着十分重要的作用，它不仅影响行政事业单位的社会公众形象，更是公共资源合理配置的重要依据。因此，对行政事业单位内部控制的研究具有重大的理论意义和现实价值。各级行政事业单位一定要及时地发现实际工作中单位内部控制工作存在的问题和不足，根据自身的实际发展情况和控制目标提出切实可行的解决措施，在加强内部控制能力的同时促进单位其他工作的顺利开展，从而实现单位职能正常高效地运行。

参考文献：

[1]《行政事业单位内部控制规范》 财政部制定立信会计出版社

[2]《高级会计实务》 财政部会计资格评价中心编经济科学出版社

[3]《内部控制学》 史元、粱运吉主编科学出版社

[4]《企业内部控制学》 郑洪涛张颖著东北财经大学出版社