略论提高基层领导干部的法律素养

摘 要：基层领导干部提高法律素养对实现中国梦、全面推进依法治国、建设廉洁政治、加强干部队伍建设意义重大。立足现实实际，坚持法治教育常抓不懈、通过法治实践砥砺能力、完善机制是提高基层领导干部法律素养的重要途径。

关键词：依法治国；基层领导干部；法治思维；法律素养

中图分类号：D26 文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2013）012-0061-03

党的十强调指出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。也指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国对各级领导干部的素质和能力提出了更高要求。特别是基层领导干部处在法治实践前沿，他们的法律素养对基层工作的开展起着至关重要的作用。

一、基层领导干部提高法律素养的重要性

1.实现中国梦的必然要求。第十二届全国人民代表大会一次会议闭幕式上，对“中国梦”做了最新阐述，“中国梦是民族的梦，也是每个中国人的梦。有梦想，有机会，有奋斗，一切美好的东西都能够创造出来。实现中国梦必须走中国道路，必须弘扬中国精神，必须凝聚中国力量。”法治是梦想成真的保障。人权得到尊重，人民享受着良好的治安、优美的环境和健康的饮食，这些都离不开法治中国梦的建设。“平安中国、美丽中国都是中国梦的目标，而法治中国既是中国梦的目标，也是实现中国梦的保障。”然“徒法不足以自行”，除法律规范外，要真正发挥法律作用，还离不开主体的素质、法律体制、人们的法律意识等因素。基层领导干部要做法治国家的好干部，高效便捷地维护好人民群众利益，助推中国法治建设，实现中国梦，必须拥有法律意识，提高法律素养。

2.全面推进依法治国的内在要求。当前，社会主义法制的不断健全，对基层领导学法用法提出更高要求。（1）社会主义法律体系的初步形成使基层领导干部的履职能力和执法方式面临挑战。在第十一届全国人民代表大会第四次会议上吴邦国称，“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标已经形成。”至2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作，“法律体系内部总体做到科学统一”。逐步完备、详尽的法律制度，要求基层领导不仅要懂法，要明确实体法，更要注重程序法。“程序合法才能真正实现实体合法”，这要求曾经的粗暴行政执法必须改观。（2）公民民利意识的提高，要求基层领导干部只有提高法律素养才有能力应对。随着整个社会的法治良好氛围的形成，行政相对人和社会公众对基层领导干部的服务水平要求越来越高，监督也越来越强。比如监督的手段愈来愈尖端化多样化，基层领导干部必须积极掌握相关法律法规，提高依法应对媒体、应对突发事件的能力，才能更好胜任本职工作。（3）现行经济的“三特性”要求基层领导干部掌握足够的经济法律知识，以更好地服务地方经济发展。市场性、法治性、知识性是现行经济的特性。基层领导干部最重要和根本的职能就是要带领人民群众积极发展地方经济。市场性的最突出特点就是开放性，易于交流，这就要用规则来控制，无疑法治规则是最为有效的规则，所以市场经济是规则经济、法治经济。知识经济是建立在以知识和信息的生产、分配和使用之上的经济。与传统经济相比，它更加突出知识和信息作为战略性资源在经济发展中的地位和作用。创新是知识经济的灵魂，创新促使更多新产品、新技术、新工艺出现。如果领导干部不懂知识产权法，不懂反不正当竞争法，不懂如何保护发明创造、驰名商标，不了解网络版权等法律问题，在知识经济的发展中其就不能处于主动地位。新时期领导干部要奉行法律的政治职能与社会职能的统一，要把人类文明、社会进步和法律精神融为一体。

3.建设廉洁政治的根本要求。党的十强调指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。反腐倡廉必须常抓不懈，要全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。新一届中央领导集体上任以来，多次谈到反腐败的问题。“物必先腐，而后生虫”， 要想反腐，必先控权——控制和制约权力。而对权力的制衡制约，仅仅用“检查”、“教育”是远远不够的。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”十以来，已有多位厅级以上贪官落马，正是因为公众发挥民主监督权，相关部门介入，最终使他们受到法律应有的制裁，可见法治反腐才是有效的反腐措施，这对基层领导干部的法律素养提出更高要求。

4.加强干部队伍建设的迫切要求。相关调查显示，目前基层领导干部的法律素养呈现以下几个特点：（1）普遍认识到学法懂法的重要性，但相关法律知识储备不足。对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。（2）法律意识有所提高，但法治观念尚显落后。例如在权威观念中，绝大多数人认为依法治国应树立宪法和法律的最高权威，但也有少数人认同法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威这样一种人治论的观点。从2010—2012年对县处级领导干部的法治意识问卷发现，有39.5%的被调查者仍然认为法律不管用，还有5.1%的被调查者认为依法办事只是口号，实际工作中坚持不了。（3）对实现法治国家寄予厚望，但对法制建设的现状评价不高。如回答“您对我国建设法治国家的前景有何看法”这一问题时，少数人选“根本实现不了”或“不清楚”， 绝大多数人持谨慎的乐观态度。在回答“您认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了什么作用”这一问题时，有人选择否定性评价。（4）对法的公正价值有了深刻认识，但尚需要树立法律信仰。调查显示，绝大多数人对社会主义法的公正表示信服和尊重，对法的内在价值有了深刻的认识。如当问到“你遵守法律最主要的原因是什么”时，90%的人选择了公正的法律可以创造一种公平的社会环境，也有利于个人的发展。在问到“你处理违法行为时，你的上级来电话说情，这时你首先想到的是什么”这一问题时，表示能继续坚持的比例为70%—80%多，15.5%的被调查者表示会迎合领导意图办事。上述情况表明，作为执法者的领导干部，如果没有信仰的坚持，一遇到权力的压力或与个人利益、部门利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。（5）提高干部法律素养任重而道远，而基层领导干部任务更重。有关调查结果表明，被调查干部的法律素质显现出从地厅、县处到科级逐级下降的特点。对当前执法现状的评价，基层干部显然要悲观得多。在有关法律的信仰和依法办事的坚定性方面，干部级别越低，比例越低；在遇到权力的压力时，干部级别越低准备放弃原则的比例越高。看来，基层领导干部不仅法律知识较为欠缺，法律观念仍显陈旧，而且由于处在权力结构中较低的地位，在权与法的冲突中，其更易于屈服，尤其在科局乡镇一级更为严重。基于基层领导干部法律素养令人堪忧，同时基层领导干部又身处执法最前沿的实际，提高基层领导干部法律素养势在必行。

二、基层领导干部提高法律素养的基本要求

基层领导干部的法律素养如何，是通过其掌握、运用法律知识的技能及其法律意识表现出来的。法律素养有三层含义：一是指法律知识，即熟悉法律相关的规定；二是法律意识、观念，包括法治思维，即对法律尊崇、敬畏，遇事首先想到法律，能自觉履行法律的判决，个人内心有对法律应当被社会尊为至上行为规则的确信；三是法治能力，简而言之即通过法律的形式和途径达到预期目标的本领。基层领导干部提高法律素养有三个基本要求：

1.要牢固树立正确的法治观念。一些基层领导干部在现实生活中容易屈服于权力的主要原因就是没有树立正确坚定的观念，即在内心没有一种精神支撑力，而是被动执行行政命令。马克斯·韦伯说过：“在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情景有密切的渊源。”表现在法律领域里，就是要牢固树立法治观念：（1）法律至上的观念。在法治国家，法律是判断政府和官员权力是否来源得当、行使得当的依据；是公民行为的最终导向和司法活动的唯一准绳。不论是个人还是政府，都必须受到法律的约束，这就是法律的至上性原则。基层领导干部若奉法律为顶头上司，就绝不会屈从于权力。（2）宪法中人民观念。宪法是法中之法，是一切法律的统领。在宪法原则中人民是逻辑起点，基本人权是终极目的。人民原则表达的是国家最高权力的合法性来源问题，即人民是国家权力的主体，基本人权原则强调的是国家权力目的的正当性问题，即国家权力服务于人权。这就要求基层领导干部在动用权力的目的上、在决策依据上、在实现政令的结果上都要回归到权力属于人民上来。（3）行政管理实现“合法、程序正当”理念。在基层行政管理中，越权执法和程序不当，是执法行为违法最主要的表现形式。培根说，一次不公正的裁判就会败坏水源。正是因为一些不正当的执法行为，产生消极影响，让很多社会底层人对中国法治产生质疑。所以基层领导干部要树立行政执法以实现程序合法来保障实体合法的法治观念。（4）司法救济实现公平正义观念。党的十报告提出，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”公平正义是人类社会长期以来孜孜不倦的共同追求，也是衡量社会文明与进步的重要标准。司法救济是维护社会公平公正的最后一道防线。基层司法部门的领导干部只有维护好这一最后防线，才会让受害当事人在最短时间结束痛苦，权利获得救济。

2.要有充分的法律专业知识。《论语》中言：其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。基层领导干部整日与基层群众打交道，他们的行为直接影响群众的行为，所以领导干部自己先“硬”起来，才能不令而行，才能让人民群众信服。具体说，其应掌握以下法律知识：（1）行政执法共性法律。如行政法、复议法、公务员法、国家赔偿法等，各基层领导干部都用得上，都需掌握。（2）分管权限涉及的法律。每一个基层领导干部因分管的工作不同或从事的行业不同，应具体掌握的法律法规也有所不同。比如分管教育、卫生、环境工作的领导除掌握第一条中的法律外，还应当了解熟悉教育、卫生、环境保护方面的法律法规制度，以使决策有具体法律依据，具有合法性、科学性和实效性。

3.要有较强的法治能力。法治能力是领导干部法律素养的重要组成部分，也是考察评价领导干部法律素养高低的主要指标。领导干部的法治能力具体包括三个基本方面： （1）熟悉法律运作的方式。即能够熟练地运用法律手段、遵循法律程序顺利实现自己的工作目标。（2）具有较强的法律敏锐性和鉴别力。即能够准确把握事物的法律意义，并及时作出正确的法律判断和评价。（3）具有较强的法律创造力。即能够在遵守法律基本原则的前提下创造性地运用法律解决具体问题。就领导工作的内容和特点而言，领导干部法治能力的核心是依法决策的能力。实践证明，在市场经济和依法治国的背景下，依法决策是保证决策科学化的重要条件。社会主义法律正确地反映了经济和社会发展的客观规律，只有严格依照法律规定的程序规范和实体规范进行决策，才能保证决策的科学性。所以，在新的历史时期，要提高领导和管理水平，就必须努力提高领导干部的法治能力。

三、提高基层领导干部法律素养的途径

1.坚持法治教育常抓不懈。我们党历来重视学习，并且善于学习。领导干部法律教育起始于1986年，形式也多样，如任前考廉、后备干部法律知识考核、任职干部历年相关法律知识问答等，这说明我们的基层领导干部法治教育基本实现常态化、制度化。成绩虽值得肯定，但具体还应分类加强：（1）学校教育传授法律知识。党校教育是基层领导干部接受法律教育的主阵地，干部人事部门要协调、组织各部门干部到党校学习。党校法学教育要加强教材建设，要理论联系实际抓住当地各项建设工作中的突出问题和难点问题，寻求解决对策和途径。比如落实《循环经济法》发展循环工业的问题等，这些都应是党校教育在法学教学方面应当思考的问题。（2）媒体培育法治环境。普及日常民用法律知识，要发挥媒体宣传作用。比如在报纸、电台、网络上对婚姻法、财产继承法、合同法、土地管理法等以以案说法的形式呈现，使人民群众学法懂法，培育整个社会的法治环境。同时这对领导干部学法用法也起一个间接促进作用。（3）反思提高法治思维。学而不思则罔。基层领导干部不能培训完了，就以为学习任务完成了，要把所学与现实工作相结合，与遇到矛盾或事件相结合，学会用法治思维来处理问题。王敬波释义法治思维：第一，发生社会矛盾，政府首先积极主动介入，不逃避，不推诿，勇于承担责任，与公众沟通；第二，分析矛盾产生的原因，依据相关的法律分析公众的诉求是否合法、合理；第三，对于合法的诉求依法展开调查，在调查中吸收公众参与，确保调查客观、中立；第四，调查情况清楚后，行政决策或者决定采取和公众民主协商的方式进行，吸纳公众的意见和建议，不能采纳的应说明理由，避免行政专断；第五，信息及时有效地公开，事件调查情况等相关信息通过公告的形式公之于众，确保信息的权威和准确，避免虚假信息扩散，掌握信息主动权；第六，对于违法行为，不姑息，不放纵，应追究法律责任的依法进行，行政权力不干预司法行为。如此基层领导干部在接受法律知识培训后，法治思维才会逐渐提高。

2.通过法治实践砥砺能力。法治能力即利用法律办事的能力。实践中基层领导干部应从三个方面来砥砺自己的法治能力。（1）重大决策实行听证。听证制度是人民群众参政议政的重要表现形式，基层领导干部参与这样的实践工作，会提高其依法决策能力。（2）政务公开保信息通畅。这种做法保障了公民的知情权、监督权的实现，也推进了基层领导干部阳光政务意识和能力。（3）矛盾化解多渠道。社会经济生活内容繁杂，单一的传统解决办法会引致矛盾激化，所以多样化的途径，比如“一站式”联合接待大厅，“三级联动办理”制度，行政复议的“四个结合”，这些创新型的法律解决矛盾制度，可让社会基层矛盾快速有效得以解决，实现法治的预期目的。通过这些做法，能让基层领导干部在不同的工作环节实践中提高法治能力。

3.要完善机制，务求实效。（1）要对法治能力进行量化考核。即对基层领导干部的行政决策和各项管理工作等活动，由法制办列出细致的考核办法，对其在实际工作中是否严格按照法律法规办事进行具体考核。（2）行政执法要做到“靠证管人”。即对所在地方所有执法人员都配发执法证，对执法不当，或被群众反映多的执法人员，要做出处罚或吊销证件，实行以证管人。（3）强化考核结果的运用实效。即将上述所有考核事项、所有考核成绩计入被考核基层领导的政绩中，作为其是否晋升的重要依据。这种监督机制破除了基层领导干部是否学法用法或是否有较高法律素养与其仕途晋升没有直接利害关系的局面，对于今天的领导干部来讲，没有这一素养或者这一项考核不过关就应意味着其晋升的条件不具备。

总之，法律素养是基层领导干部掌握法律知识和法治能力高低的综合反映，要让基层领导干部提高法律素养并达到一定水准，必须内外兼修。要坚持以“控权”为中心，将考核结果与干部的各项利益及干部任用制度相挂钩，如此才能行之有效。

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