杭州市城中村改造土地利用绩效分析

摘　要：本文简述了城中村改造的必要性，并在大量资料分析的基础上，对杭州市撤村建居和城中村改造项目土地利用绩效进行宏观评价。结果表明：撤村建居提高了土地利用强度，节约利用了土地，土地利用高级化，土地增值效果显著，还改善了农民的居住环境、城市的生态环境，支持了城市交通基础建设。

关键词：城中村改造土地利用绩效分析

一、引言

随着经济的快速发展和城市化进程加速，各地城市空间不断向外蔓延。由于政府在城市扩张过程中优先征用了规模大、成本低、操作简便的农用地，规避征用、改造一些高成本的农居点、非农用地，导致许多城市出现了仍保留着农村社会结构、生活习气、管理方式，但又具有某些城市特征的村落。这些村落大体可以分为3种类型：处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落，处于市区周边、还有少量农用地的村落和处于远郊、还有较多农用地的村落。前两类村落的“村民”已经完全不再从事或基本上不再从事属于第一产业范围的职业，但这些村落在土地利用、经济建设、管理体制、规划布局等方面又与城市格格不入，成为困扰政府的“痼疾”。

因此，从上世纪末开始，一些城市率先对城中村进行撤村建居和改造工作，但理论界却存在着异议。有学者认为应让城中村自然淘汰，也有学者认为城中村有一定的积极意义，应当保留。以杭州市为例，杭州市自1998年实施撤村建居改革试点、2003年实施“城中村”改造试点至今已历时10年。城中村改造有何必要?杭州市撤村建居土地利用的绩效如何?本文着重从土地利用角度阐述了杭州市进行城中村改造的必要性，再对155个撤村建居村改造的土地利用绩效进行了宏观分析，既是为今后的实际工作提供参照，也为在新的宏观形势和经济环境下如何改进现行的工作思路和方法提供依据，具有较大的现实意义。

二、城中村改造必要性的理论分析

从土地利用角度，城中村改造的主要目的是通过集中改造，调整用地布局和结构，改变原来杂乱无章、用地浪费的局面，整合现有城市规划区内的空间，提高土地资源利用的效率和效益，促进城市的内涵发展。

首先，土地低效率、违法利用现状要求进行撤村建居和城中村改造。长期以来，处于城市范围内又留有农村痕迹的城中村，建筑拥挤、凌乱，扩张无序、违建严重；土地占有率高、利用效率低；利用结构混乱，功能分布不合理；基础设施匮乏，环境脏乱差，是城市再发展和再建设的头号阵地。城中村对土地的低效率、低效益占有实质上是对土地资源的极端浪费。

其次，城中村改造符合国家集约用地的政策。总理多次强调，要“大力节约和集约利用土地”，“促进农村建设用地和城市建设用地、交通基础设施建设用地的节约集约利用”。2007年全国第十七个“土地日”的宣传主题就是“节约集约用地，坚守耕地红线”。通过对“城中村”土地进行合理利用，解决其土地的无序和低效使用，提高土地利用效率，符合国家集约用地的政策。

最后，城中村改造符合土地资源优化配置原理和级差地租原理。土地不是劳动产品，本身没有价值，土地价格是地租的资本化。城中村改造对土地价值进行深入挖掘，是显化土地作为稀缺资源的价值的过程，它的实质就是政府遵循价值规律，运用级差地租原理，调整建设用地布局，优化建设用地结构，合理配置土地资源，实现土地级差地租最大化，从而最大幅度地提高城市规划区内的土地效益。

三、杭州市城中村改造土地利用绩效实证分析

(一)土地利用强度增大，土地节约效果明显

容积率是反映和衡量建设用地使用强度的一项重要指标。杭州5城区155个撤村建居村规划改造后农居点平均容积率将由0．73上升到1．80，即土地利用强度提高1．47倍。其中，上城区、下城区、拱墅区的农居规划容积率达到了2．0以上，西湖区从0．59提高到1．58，提高了168％(见表1、表2)。

另外，从撤村建居村改造地块布点规划及已实施部分的情况来看，撤村建居后，土地节约效果明显。以农居用地为例，撤村建居前，155个撤村建居村农居用地共31999亩，估算建筑面积1566．23万mZ；撤村建居后，规划安置用地面积1 1606亩，安置建筑面积1395．98万m2。即如果全部完成155个村撤村建居，可节约农居点用地20394亩。

数据来源：据《杭州市111个”城中村”改造地块布点规划》、《杭州市第三批撤村建居农转居改造布点规划》统计

(二)土地利用方式高级化，地价增值效应显著

改造前的城中村，土地利用方式主要有以下3种：一是传统的农业经济，主要为种植业与畜牧业；二是民居房屋出租；三是低层次的村办企业或城市向农村转移的劳动密集型企业及污染企业。改造后，土地利用方式趋向多元化、高级化。一方面，通过整体改造，土地有效整理、有序规划，可以集中配置较高层次的产业用地，目前撤村建居转向招商引进比较收益较高的二三产业，如工业、商业、娱乐等，获得更高的经济价值。另一方面，原来一些废弃的池塘、水沟则被利用为城市的景观用地、休闲用地。土地配置由“一、二、三”的产业用途结构向“二、三、一”甚至“三、二、一”转变，产业结构不断升级和优化，土地配置的结构效率大大提升。

可以说，城中村土地原本毫无显性价值，在进行改造后，其隐藏的土地价值才开始显露出来。通过改造对土地的置换开发，可以在相对较短的时间内实现土地增值。一是改造后原农村社区的面貌大为改善，不仅改变了原先的脏、乱、差形象，还同步改造了路网、电网、管网、信息网等基础设施，农村住区变成城市社区，农村土地转为城市土地，其中的级差收益相当显著。二是统筹规划改变了土地用途，从整体上改变城中村土地的利用结构，实现土地资源的优化配置，发挥土地利用的结构效益。

(三)农民的居住环境有效改善

改造后，城中村居民的人均用地面积与建筑面积虽有所减少，但就住宅本身而言，新建农转非多层公寓小区完全按照城市住宅小区标准进行规划设计，规划建筑密度均在30％以下，楼间距达到规范设计标准，采光更为充分，户型设计多次优化，布局更为合理，功能更为全面，宜居性更强，比城市的高价商品房。在环境绿化上，按照规划，绿地率必须达到30％以上，小区的绿色生态空间有了保障。在配套上，修建健身设施、社区配套用房、老年活动场所和公共休息场所，添置环卫设施、路灯等基础设施；专项整治和建设撤村建居地区的支小路，增设公交线路，改善居民的出行条件；自来水一户一表，管道煤气入户等也在逐步完善。显然，撤村建居和城中村改造使农村住区向城市居住区转变，有效地改善了城中村居民的居住环境。

(四)交通基础条件和城市生态环境改善

随着经济的发展，杭州城市基础设施方面的历史欠账问题日益暴露，如进出城干道拥堵，中心城区上下班高峰期交通要道拥堵，城市路网机动车平均时速一般只有12至15公里，个别区域还达不到这个水平。为消除入城道路瓶颈和缓解几条干道的交通压力，杭州市委、市政府先后启动了“三口五路”、“两口两线”等交通建设重点工程。建设这些工程的前提是土地空间，没有土地空间就不可能实现道路拓展。原道路两侧规划范围内的农场和小厂被拆迁，为工程建设挪出了充足的空间，为增强和充分发挥城市的各项功能作出了贡献。

另外，杭州市区绿地分布极不平衡，中心城区绿地面积十分有限。1999年，市区人均公共绿地面积仅6m2，而按照杭州市建设小康社会的奋斗目标，至2010年，人均公共绿地面积必须达到12 m2以上。为实现这一目标，杭州城区的扩展速度由上世纪90年代中期年均20万m2增加到“十五”时期年均500万m2以上。实现新增如此大面积绿化用地的重要途径之一就是依托撤村建居和城中村改造。城中村改造过程中腾出的土地，很大一部分被用于建设或保护城市的绿色空间。如占地10平方公里的西溪湿地公园，涉及10余个村。通过城中村改造项目的实施，中心城区增加了大片绿地，城市环境得到美化，城市生态得到改善。

四、结论

对杭州市的研究发现，城中村改造势在必行，经过撤村建居，杭州土地利用强度大大增加，土地节约效果明显，土地配置结构趋于高级化，城中村的土地价值提升，撤村建居不仅支持了交通的基础建设，还改善了农民的居住环境和城市的生态环境，城中村改造阶段性成果显著。但也应看到，目前只实施了规划的一部分，在今后的改造过程中，会碰到各种各样的阻挠，有关部门要继续按照规划做足、做好工作，将城中村改造各项工作落到实处。