文件材料归档及保管期限杂议

最近国家档案局新修订并颁布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，对1987年的相关规定作了较大修改。新《规定》适应变化了的档案工作要求，对新时期机关档案整理和整个机关档案工作具有重要意义。本文结合近几年档案工作实践和新《规定》的实施，就文件材料归档及保管期限谈一点认识和体会。

一、关于归档范围

新《规定》与老《规定》相比，在内容上有继承也有发展。首先，新《规定》继续强调“本机关”的主体性，这一点很重要。实际上，以“本机关”划线是一个最重要、也最容易操作的框框。只有每个单位都“以我为主”实施归档，才能有效地从整体上防止档案材料过于重复。虽然从全国看，适度重复是必要的，但毕竟资源是有限的，过多重复会造成浪费。

新《规定》仍然将“主要职能活动和基本历史面貌”作为判断归档范围的基本标准，这无疑也是科学的。但从以往执行情况看，对“主要职能活动和基本历史面貌”的理解和把握上有偏颇，各单位偏重于各种会议材料和正式发出的文件，而往往忽略处理业务问题形成的文件材料，如机关从事各种专门管理活动形成的登记、注册、调查、勘测、统计、方案、审批、评估、鉴定、认证材料等，这些材料也同样是“主要职能活动和基本历史面貌”的真实记录，但有些单位没有将其纳入档案部门的有效管理。

新《规定》对业务文件材料更为重视，增加了不少内容，如在“归档范围”中专门增加了“机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料”；在“保管期限表”中专门增加了“本机关业务文件材料”。这些修改非常重要。从近几年档案馆查阅利用情况看，为维护权益(包括维护国家、集体和个人权益)而查阅档案的现象大为增加，档案在维护权益中发挥了重要作用。而涉及权益问题的档案，大部分属于所谓的业务档案。与此同时，由于过去有些单位对业务档案管理不善，造成国家和集体资产损失，造成公民权益得不到维护，甚至造成许多不和谐因素的事例也非常多，这些很值得我们在贯彻新《规定》时引以为戒。

二、关于保管期限

新《规定》将保管期限分为永久、定期（30年和10年）两种，相对老规定更明确、更便于操作。过去长期保管的档案，伸缩性太大，现在有了具体的时间概念。当然与此同时也带来相应的问题，比如，保存30年的定期档案，档案馆是否接收进馆？如果按照《档案法》规定各机关满20年的档案向档案馆移交，那么定为30年保存期限的档案，接收进馆后10年就要剔出销毁了；如果不接收定期档案，则意味着各机关要将30年的定期档案一直留在本机关档案室，这势必占用了档案室更多存放空间，对于机关办公条件和提高效率势必是一种挑战。进馆与否虽然已经超出了归档范围即保管期限应规范的范畴，但实际上却有着密切联系，是各地在执行新《规定》时不能不考虑的。

另一方面，在认真执行新《规定》的同时，应允许各地从实际出发增加一点灵活性。物以稀为贵，自然界这一法则同样适用于判定档案保管期限，如果全国都按照同一标准判断档案保管期限，将那些按照规定属于定期的档案判为死刑，那么这样下去100年，也许某些留存下来的定期档案就成为珍贵的了。这样说绝对不是说不应该有这样一个尺度，只是要强调是否可以在一个行政区域中，在执行《文件材料归档范围》的同时，允许有条件的档案馆适度接收少量有时代印记的“短期档案”，甚至将一些按目前标准定为不归档的文件材料作为永久或长期档案接收进馆。看看清代、民国时期档案中夹杂的信封、信笺等，正因为其稀少，才显得更为重要，就是这个道理。也许各地选择那么一两家单位，不仅接收其永久的档案，而且接收其定期甚至短期的档案，也不失为一种有益的探索。

三、关于上级文件

新老《规定》中都强调对上级机关颁发的属于本机关主管业务并要“贯彻执行的”文件材料应归档，但在实际执行中，各单位掌握标准尺度差异较大，有的将上级制发的文件大多数归档保存，也有的大多数不归档。这其中有一个认识问题，即上级的文件为什么要归档？实际上归档的理由有两点：一是上级的文件常常是本机关制定政策的依据，保存下来便于研究一项政策出台的来龙去脉；二是日后工作要查考。尽管上面说过要防止档案的大量重复，但由于中国太大，利用者不可能查阅中央和国务院文件都到北京去查，尤其是一些政策性很强的文件，利用者不仅想知道本地是怎样规定的，还想知道上级是怎样规定的。另外，各地都有相当数量的垂直管理单位，他们往往不执行地方文件，所以适度保存一些上级文件，即使从全国看存在重复，也还是必要的。

四、关于电子文件

新《规定》对电子文件着墨不多，只是提到“机关应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应的归档”。当然我们可以说“文件材料归档范围”原本包括电子文件，所以不必专门对电子文件作过多描述。其实，在电子文件归档已经实施多年的今天，电子文件对“文件材料归档范围”和档案保管期限影响极大。表现在：由于电子文件占用空间相对纸质档案要小得多，所以是不是要完全按照纸质档案来确定电子文件材料归档范围和保管期限是值得研究的；其二，既然电子文件可以代替纸质文件，那么有些文件材料不妨只保存电子文件，特别是定期中的30年期的文件；而有些文件材料（主要是永久的）则同时保存纸质和电子两种形式的文件 。

如此看来，贯彻《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，既要有原则性，又要有灵活性。要从本地档案工作实际出发，从满足人民群众对档案的需求出发，对文件材料归档范围和保管期限做出科学的判定。

（作者单位：青岛市档案局266034）