杨刚治下的乌鲁木齐

新一届政府刮起的反腐风暴，已经查处30余位省部级官员，包括公安部、国家发改委、国资委等中央机关，以及江苏、湖北、四川、江西、海南等各省地方大员，远距北京3000多公里的新疆政坛亦被撼动。

2013年12月27日，中纪委监察室官方网站披露，“政协第十二届全国委员会经济委员会副主任杨刚涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。”自2010年12月由乌鲁木齐市委书记任上调往北京，他在新工作上任职尚不足两年。

出生于1953年的杨刚，自1969年参加工作起，在疆任职超过40年。作为最早一批的兵团子弟，籍贯河北藁城的杨刚，很小就随父在新疆生活。由于其父在“”期间受到冲击，杨刚年轻时并不平顺，作为普通农工生活五年多后，受益于“”后期落实干部政策，时年22岁才得以进入新疆铁工局三团担任测量员。

1982年从新疆大学政治理论专业毕业后，杨刚进入新疆生产建设兵团，从此仕途平顺，直到1991年在农八师副师长任上结束兵团生涯，调往共青团新疆维吉尔自治区委员会任副书记。1993年10月，杨刚调任吐鲁番地委副书记，半年后升任正职。期间，杨刚曾赴中央党校参加中青年干部培训，1997年升任自治区党委组织部副部长。不过此时的杨刚为人低调，即便在自治区参加会议时，也很少发言。

直到1999年11月就任乌市市委书记后，杨刚才显露其强势一面。普遍共识是，杨刚由此成为新疆地区真正的实权人物，且工作颇有成效。他主政乌市的七年，正是当地国企改革和城市发展最为迅速的时期。

同时，杨刚在城市建设方面所做的一系列决策，至今仍对乌市有着重要影响。2002年，他提出了建设生态园林城市的设想以及乌市城市扩展的主要思路：城市北扩和向东、西适度延伸。之后在“十一五”规划编制期间，这一思路被修订为“南限北扩，东延西进”，从此沿用至今。

不过在其治下，大规模的荒山与塌陷区治理涉及大量土地和利益，由此引发的问题始终存在争议。 荒山承包“土政策”

2002年，在提出建设生态园林城市的同一时间，乌市出台了《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》（下称《管理办法》），用于吸引单位和个人承包荒山进行绿化。其中最主要的条款为：“国有荒山等未利用地依法出让给单位和个人进行造林、种草等生态建设的，可以减免土地出让金。承包者拥有土地使用权和草木所有权，土地使用权50年不变。”且土地使用权可流转，可继承，可续期。这一做法并没有超出2000年出台的《国务院关于实施西部大开发若干措施的通知》。

真正体现乌市“土政策”实质的，是《管理办法》第12条：“造林绿化面积与种植业、养殖业、旅游业及其他产业用地面积应按比例同步增长，造林绿化面积不得低于总用地面积的70%。”

《财经》记者获得的多份《荒山绿化承包合同》中都有明确条款约定：“乙方在绿化面积占总用地面积70%的前提下，乙方享有30%的土地开发经营权和使用权。”

一份乌市国土资源局递交给市政府的文件则建议，将某企业承包荒山的30%土地以绿化用地名义签订土地出让合同，“土地出让金每平方米5元，根据乌政发[2002]90号规定免收土地出让金”。这一没有明确体现在政策规定中的建议，实质为土地零地价出让。

作为《新疆维吾尔自治区关于西部大开发土地使用和矿产资源优惠政策的实施意见》的承接性规定，《管理办法》超出了上级行政机构的规定。前者虽然提出生态建设用地中可划出20%进行其他经营，但比例相对较小，且明确为“按协议出让最低价办理出让手续”。乌市则直接改为“减免”。

就在2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》强调，“任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。”

这一荒山承包绿化“土政策”正是由杨刚主导。接近荒山绿化承包项目的人士多认为，该政策制定之初，主要目的是为了改善乌市生态环境。“当时的乌鲁木齐跟现在完全不同，可以说是风吹石头跑，环境问题确实很严重。但政府部门又没有这么多财力，只要有人愿意来搞绿化，政府就欢天喜地，甚至为此招商引资。”

与杨刚在国企改制问题上的行政能力一样，乌市的荒山承包绿化突飞猛进。至2008年政策被叫停为止，共有105个单位及个人提出申请承包荒山从事绿化开发，规划蓝线总面积8120公顷；其中3588公顷完成绿化并通过验收。

以此计算，其配套出让的建设用地面积达1538公顷。 土地使用权范围不明

如此大范围的土地承包、流转，难保不出问题。知情人士介绍，在荒山绿化承包政策实施过程中，很难说有严格的程序规定。虽然涉及规划、林业、国土等多个部门，但常常是“市里主要领导说了算”。

当地一位局官员表示，自2006年起，因荒山绿化承包引发的事件层出不穷。问题主要集中在土地使用权范围不明确，“一地两证”情况较多；不少企业出于经济利益超范围占用土地进行房地产开发，且不支付安置补偿，用地矛盾突出；有企业获得30%建设用地后将林地弃置，造成树木大面积死亡，最终不得不由林业部门背上包袱。

在乌市东山区葛家沟村（后并入水磨沟区）就遇到一系列问题。2003年，经村民委员会同意，该村将3000多亩荒山以50万元价格承包给了新疆一龙房地产开发有限公司（下称一龙公司）。虽然合同约定了承包范围，并由一龙公司设置了界桩线。但2011年，一龙公司出示土地证称，该村部分住宅区以及另两位承包人已获得50年使用权林权证的区域，亦属其所有，并提讼要求村民无条件迁出。

乌市规划局出示的文件亦表明，上述区域确已被划入一龙公司承包范围，另两位承包人种植的林地，亦被纳入其绿化面积。

葛家沟村民委员会投诉称，获得1500亩建设用地使用权的一龙公司，用于建设别墅项目的建设用地，面积大于绿化土地，违反《管理办法》规定，要求收回其荒山承包权。乌市绿化委员会办公室于2012年回复，“该公司荒山绿化开发建设的歌林小镇住宅小区项目，属市城乡规划、国土资源部门划定的30%建设用地范围，已办理了相关手续，其建设审批手续齐全……我办在今年的荒山绿化复验工作中发现该公司已验收合格的70%绿化面积复验后未达标。”

乌市园林设计院一位曾经参与荒山绿化验收的工作人员透露，如上述边绿化边验收、未绿化已验收，甚至验收已完成绿化仍未达标的情况并不鲜见。“而且验收没有严格的标准，就连验收办法也是2008年才出台的。”

“最严重的问题是，有些企业一哄而上，不是为了绿化，是为了搞房地产。”接近多个荒山绿化工程的一位知情人士指出，由于缺乏政策制约，企业在对荒山进行绿化时，往往以节约成本为第一选择。“苗木都选最便宜的，有些连最基本的灌溉系统都不建。撑过验收，拿到30%的建设用地，就再也不管了。”

为了节省劳动力成本，有些房地产开发企业还通过政府关系，借“义务植树”之名，动用企事业单位、学校等为自己的项目服务。“领导出面说，都是义务的，我们都给他们服务了多少次。”

甚至，还有企业签订承包协议后并不真正进行绿化，而是倒卖土地牟利。尽管《管理办法》规定，承包土地面积50公顷以下的，应在三年内完成造林绿化任务；承包土地面积51公顷以上的，应在五年内完成造林绿化任务。造林绿化成活率和存活率不得低于85%。若达不到上述标准，“由市土地局按比例依法收回土地、补缴土地出让金、农业税和农业特产税”。但是，这一规定没有得到严格执行。《财经》记者获得的一份文件显示，一家来自石河子的房地产公司，于规定期限内未能进行开发，却“经区委领导批示同意”，将土地使用权转让给了另一家企业。

对于这样的情况，前述知情人士忧心忡忡，“有些荒山绿化承包的项目，通过国家的绿化补偿政策，申请项目，等于是地产商用政府的资源搞了绿化，自己免费获得土地搞房地产开发，最后又把那70%的包袱甩给政府。现在出现的种种问题，也没有拿出改造补救的方法。” 塌陷区治理争议

在杨刚任内受到争议的，还有乌市六道湾塌陷区治理。

所谓塌陷区，是指由人为挖掘或地质运动产生的空洞，因其可能导致地陷而存在较大危险性。六道湾矿区是距离乌市城区中心最近也是最大的一片塌陷区域，距市政府直线距离仅700米。塌陷区总面积3900亩，其中，地质变形区面积约2400亩。

2003年起，乌市政府下文部署六道湾—芦草沟—西山、红光山一带较大范围的煤矿采空区回填工作，要求办矿企业实施回填。2005年，市政府提出了关停六道湾煤矿“抢救城市”的口号，成立“乌鲁木齐塌陷区治理领导小组”，直接领导塌陷区综合治理工作。至2007年，六道湾煤矿正式宣布关闭。伴随城市向东延展，它已成为乌市建成区仅存的黄金地块。

在政府部门大规模治理之前，一家新成立的企业，就已经瞄准了六道湾。由赵纯如等六人发起的新疆鸿远投资有限公司（下称鸿远公司），于公司成立四个月后，迅速进驻这一区域考察，并在当年就完成了调研、资料收集和项目分析。2005年9月，其六道湾煤矿塌陷区荒山绿化改造建设项目被乌市政府正式批准立项。

这一项目总面积达3025亩，计划在三年至六年实现2500亩荒山绿化，项目总绿化面积为76.7万平方米，并在塌陷区以西1200亩区域内建大型体育广场，最终将六道湾建成集休闲、娱乐、健身为一体的绿色大型体育生态公园，计划总投资1.8亿元。

这一项目动用的免费劳动力规模更大，仅在2010年10月17日，就有来自政府机关和驻地部队的1.1万人投入义务植树。

与普通的荒山绿化不同的是，除了地表绿化，对地下采空区的回填，方为塌陷区治理的重中之重。作为回报，这一项目建设用地面积占比高达40%。然而到2010年之前，鸿远公司始终未对这一区域采取回填措施，仍然拿到了600多亩的建设用地使用权。而规划中的休闲娱乐、旅游健身项目，大部分建成了房地产项目。

该公司股东亦在不断变更，新疆建业房地产开发有限公司，以及自然人何某、于某先后被引入，又先后出局，直至2010年绿城房地产有限公司（下称绿城）投资2550万元成为占股60%的大股东。赵纯红（后更名为赵星如）与周姓商人分别占股35%和5%。

知名地产商的介入令六道湾项目名声大噪，建于其配套用地的绿城·玉园（下称玉园）住宅区，也售出了每平方米过万元的乌市最高价，预售合同额达6亿元。

然而合作仅仅两年后，绿城与赵星如却因种种矛盾对簿公堂。期间赵星如一度在浙江被警方批捕，绿城方面派往鸿远公司的人员亦在乌市被查。由于工程建设主要由绿城负责，而公司印鉴却为赵星如掌握，六道湾项目由此停工。

现年47岁的赵星如背景神秘，在工商登记资料中，她有两份不同的简历：其一称2003年前任职于乌鲁木齐志豪商贸有限公司；其二称1990年至2003年间任职新疆国际信托投资有限公司。也有官员称，她原系乌市的一名公务员。

赵星如在处理六道湾项目纠纷的一年多期间，从未现身于业主面前，对绿城方面态度强硬，要求对方“净身出户”。直至2013年7月玉园复工，业主们才知道她已被查处，并在被查后主动交出了公司印鉴。

杨刚最后一次出现在公众视线中，则是去年6月28日至7月1日，以国家质量监督检验检疫总局党组副书记、副局长的身份，在黑龙江漠河考察质检工作。之后，他消失于公众视野。