规制重建滞后与“厂网分开”的双重效率损失

摘 要：以“厂网分开”为核心的中国电力产业重组方案的初步实施，使产业的微观市场结构和规制方式发生了一定的变化，但是这种结构变化未能显著地提高产业的运营绩效。本文的分析将表明，由于规范意义上的规制重建滞后，在现行的“厂网分开”模式下，中国电力产业所形成的“上游竞争、下游垄断”的纵向关系，不可能为产业运营绩效的改进提供结构性激励，亦有效投资不足和反竞争效应的导致的双重效率损失，几乎抵消了发电侧竞争的绩效。

关键词：电力产业；规制重建；厂网分开

中图分类号：F830.91文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2008)01-0036-10

一、问题的提出

以“厂网分开”为核心的中国电力产业重组方案的初步实施，使产业的微观市场结构和规制体制发生了深刻变革。但是，两年多的实践表明，这种结构性的变化并未显著地提高产业的运营绩效，相反，在经历短暂的“供求平衡、略有盈余”之后，电力工业从2000年下半年开始就逐渐地从地区性和季节性短缺，发展到2004年的全局性供应紧张，最保守的估计是约有10％以上的需求没有得到满足。与此同时，电力供给的不足也引发了煤电供求的恶化、地区之间电源建设的无序竞争以及上网竞价试点的停顿。

针对上述问题，管制机构、运营企业和相关研究者从不同的视角提出了若干解释。电力行业的主管部门认为，即使在计划经济时代，有完整的长期规划，也会有“计划计划、赶不上变化”的时候，因此，电力供给不足可以归因于已有规划的失误，以及居民和企业对电力消费的不可预见性的快速增长；以原有垄断者为核心的在位者更强调传输能力不足的作用，即在“厂网分开”后，电力行业的利益协调中心从中央和大区级向省和地区级转化，受自求平衡的利益驱动，省内、省际和大区之间的电力调配受到限制，形成人为的电力传输阻塞，也就是说，供给不足源于管制变革林伯强（2005）认为：“（电力）改革的进程缓慢，结果和预计相去甚远”，并将其归因于行业管理的缺位、错位以及法律、监管框架的不完善。

这些解释都有一定的合理性，但过多地强调外部环境的作用，而未能将微观市场结构的变革与受规制企业和规制者的行为结合起来，建立一个具有内在逻辑一致性的分析框架。

纵观世界各国电力产业规制放松的实践，我们会发现上述问题的出现带有一定的普遍性。目前，除了英国、日本和美国东北部的电力市场（亦PJM）运行的较为成功和稳定外，美国的加州、德国、意大利和南美洲的电力市场都在不同程度上经受着传输能力投资不足、垄断势力重新增强、电价波动偏离供求的基本状况、批发或零售市场中的合谋乃至区域性供给中断等问题的困扰，致使包括经济学家在内的市场设计者对规制放松已有路径产生了严重的分歧。正如Mattoon（2002）所言，电力工业正处于继续实施规制重建还是重回纵向一体化的“十字路口”。[1]

已有的理论研究和实践经验均表明，通过纵向拆分形成的可竞争性的结构，并不意味着市场机制可以在所有环节取代政府规制，这由电力产业供应和消费的特性所决定。相反，随着参与者数量的增加和交易行为的复杂化，如何协调现货市场和长期合约交易之间的波动、抑制上下游的垄断势力、划分自然垄断业务和竞争性活动的合理界限等诸多问题也日益突出，这都会提高对规制的需求。在传统规制放松的同时，按照重组后的微观市场结构设定新的“游戏规则”，就形成了所谓“规制重建”过程。规制放松成功和失败的经验比较说明，纵向拆分和规制重建对电力产业而言，犹如一枚硬币的两面，任何一方面的滞后都会引发难以控制的不良后果。

本文的分析将表明，由于严格意义上的规制重建远远滞后于产业组织结构的调整，在现行的“厂网分开”模式下，中国电力产业所形成的“上游竞争、下游垄断”的纵向关系，不可能为产业运营绩效的改进提供结构性激励。一方面，合理的定价或回报机制的缺乏无法向电厂和网络的运营者提供足够的投资动机，促使其增加输配能力来减少电力阻塞的社会成本；另一方面，电力产业的内部人投资与市场运营管理权相结合，控制了规模庞大的发电资源，这不仅背离了“厂网分开”的初衷，也为下游垄断者借助价格或数量手段实施市场圈定提供了条件。有效投资不足和反竞争效应的存在，几乎抵消了发电侧竞争所导致的效率提高，规范的模型分析进一步证明，这一结果的出现根植于电力市场必要规制的缺失和错位，而非纵向拆分的改革路径。

二、相关文献的回顾

电力产业规制放松进程中所暴露的诸多问题，引起了经济学家的广泛关注和参与，为我们的分析提供了大量可以借鉴的分析框架，而国内学者关于规制机制和微观主体行为的深入研究却十分稀缺。对相关文献的综述既构成了本文的参照系，也可能对未来的研究提供有益的指导。

William w.Hogan（2001）较早地意识到规制重建对电力市场的特殊意义。他指出电力产业具有不同于电信、城市供水、供气等网络产业的一个特征，即用市场竞争替代纵向一体化企业的内部协调的过程，并不意味着规制的减弱或消失，在一定程度上对规制的需求会增加。规制重建的核心在于创造基于协调性竞争（coordination for competition）的产业结构和游戏规则，通过对不同拆分模式的比较，他发现设计一个使输电价格能够对需求变化做出合意而非过度反应的机制，是确保网络安全运行的要件之一。这一文献表明电力产业的自由化与规制重建并不矛盾。[2]Richard Matton(2002)以美国加州电力危机为背景，不仅强调了规制重建的重要性，还对其含义进行了细化。他指出重建应该在系统的效率、投资激励和定价机制等三个层面有十分清晰的政策目标，为此应设立具有独立权威的机构，并以立法形式避免政治集团的干预。按照他的指标体系来衡量，中国电力产业纵向协调机制的一个突出缺陷是对“细节”或操作规则的忽视。[1]Robert Thomes Crow（2002）在对发电、输电和售电三个环节不同模式的经验比较中发现，产业重组如同跳跃峡谷，要么一跃而过，要么静止不动，即不同的环节应该同步改革，加州危机的一个教训是鼓励批发市场竞争的同时却固定了零售价格的变动。他还指出，电力市场的均衡是动态过程，按照边际成本定价原则设计交易规则时，必须以中期和长期的期货市场、双边合约作为补充，在分散参与者的投资或交易风险时，也会降低竞价博弈对市场的影响。这些关于市场微观结构特征的分析，对解释我国电力产业的一些困惑有直接的启发。[3]Christian Growitsch和Thomas Wein（2005）对德国电力市场中接入费、纵向一体化程度和产权结构的关系进行了实证研究，与我国的情况类似，德国的电力产业在纵向上也是一种混合结构，它由四个纵向一体化的垄断在位者、600多家供电商和众多独立发电商组成，垄断者又通过股权投资控制了上下游的诸多企业，独立管制者的任务是监督参与者之间的接入费合约。[4]他们的研究发现，接入费的不同源于规模经济和范围经济，本文则指出在这种纵向结构下，垄断在位者所具有的歧视接入或市场圈定的动机。

受规制产业在纵向拆分的初期，一般会发生有效投资不足亦所谓“J曲线”效应，拥有买方或卖方垄断者的企业会利用对关键投入品的控制权，来获得阻塞租金。Stefan Buchler，Armin Schmutzler和Men-Andri Benz（2004）等人对这一问题进行了模型化分析，结果表明在线性定价机制下，纵向拆分会降低网络垄断者的投资水平，而通过在上游或下游引进竞争和实施非线性接入价格可以提高投资的激励。当然，他们的结论无法直接应用到我国的实践中，原因在于电力产业的最终价格受到严格的规制，而输配电的价格还没有形成。[5]Joskow 和 Tirole（2000）则较早研究了电力输配权的配置与市场势力的关系。他们认为当某种权力配置方式能对拥有者带来正的竞争性供给时，买方或买方的垄断势力会得到强化，其后果是生产的低效和社会总福利的下降，而权力配置能否产生这一后果又与市场的微观结构和垄断势力的类型（即买方、卖方还是传输线路的垄断）直接相关。他们在2004年的后续研究中，将传输权的控制、投资的所有权和发电市场的竞争水平纳入到模型中，讨论了商业化传输权的机制选择问题。[6]实证分析表明，现行的政策制定者“忽视”了这三个要素以及由此引发的参与者行为的扭曲，而过分偏好中央控制型的纵向结构。实际上通过将传输能力的所有权和控制权进行分开，不仅可以减少信息不对称和政治势力对投资的影响，也能提高参与者降低运营成本、提高交易效率以及增加创新性的投资。Jean-Daniel Saphores，Eric Gravel等人（2004）专门讨论了高压传输线路的投资问题，对加拿大魁北克省的实证分析说明，企业投资意愿不强的主要原因来自规制者行为的滞后和不确定。[7]本文以这些研究的框架为基础，对我国现行规制环境和产业纵向结构下，垄断者的行为进行了实证考察。垄断在位者基于产权和控制权的对上游市场的圈定是“厂网分开”后出现的新问题，我们在分析这一问题时使用了经济学家有关纵向约束和反竞争行为的研究框架。Oliver Hart，Tirole等人（1990）所建立的纵向一体化和市场圈定的一般模型，形成了此类研究的参照系。Michael Riordan（1998）的分析说明，主垄断企业的后向一体化会导致投入品和最终品价格的提高，这与它的成本优势能否补偿价格提高对社会福利的损害是无关的，而取决于上下游市场份额的变动。一定程度上，纵向兼并具有和水平合并同样的效应，规制者应该特别关注那些会提高竞争对手成本的兼并行为。[8]这些研究的对象和背景与我国电力产业的实际情况较为吻合，我们增加了网络运营商的双边垄断势力和管制者缺位等现实条件，将市场圈定理论扩展到了受规制的自然垄断产业中。

三、规制重建滞后：“厂网分开”低效运营的体制根源

在20世纪70年代之前，世界各国的电力供应产业都是由集发电、输电、配电和售电为一体的公共企业或私人公司来运营，这种情况直到90年代初才发生了深刻的变革。纵向拆分可以防止垄断企业不同业务之间的交叉补贴、纵向垄断势力对进入的排斥或歧视以及缺乏竞争导致的资源配置低效，但是，随着纵向一体化组织的分离，发电与输电、输电与配电、容量能力和实际需求等关键性业务的交易只能通过不同参与者在相关的市场上来完成，电力产业所具有的特殊的经济技术特征如生产与消费的同时性、消费者必须与生产者进行物理连接、资本密集、需求波动较大、输配网络的外部性等因素的存在，使电力产业的微观市场结构趋于复杂化，这反而增加了对政府规制的需求。理论分析和实践经验表明，规制重建在一定程度上既依赖产业的纵向结构，也构成了新的市场结构有效运作的前提和基础。

1.纵向拆分与规制重建的动态一致性

纵向分离是各国电力产业变革的核心 这里的纵向分离具有较为宽泛的含义，即使在日本的电力产业，其发电侧和零售领域也是由大量竞争性企业所构成，并非传统意义上的一体化。，所谓分离主要体现在发电和输电、输电和配电、配电和售电等三个环节。在具体的实践中，按照所有权的特性，纵向分离主要采取四种不断递进的形式，这些形式又左右着规制重建的模式。

（1）“会计分离”（Accounting separation）是指在保持电力供应仍属于一个企业运营的纵向一体化结构下，要求发、输、配、售等业务在会计核算上实施分开，并且要求垄断在位者向其它发电企业、第三方售电商或用户收取与内部结算相同的输配费。

（2）“功能分离”（Functional separation）是指在会计分离的基础上，要求企业的售电人员和业务从传输网络中独立出来，其购电和售电的价格与系统外的其它企业相同。

在这两种分离方式下，原有在位者仍保持着纵向一体化的组织结构，拥有对新进入者和用户实施各种歧视的能力。这种分离不会引发在位者的强烈抵触，也无需建立电力市场或交易中心等中间组织，可以确保转型后供给的稳定性 应当指出的是，日本、法国、比利时和丹麦等国之所以保持纵向一体化的组织结构，也与其电源构成中核电比例较高、投入品对外依存度高有一定的关系，前者要求网络的绝对安全运营，后者可以提高国内企业的谈判能力。。但是，为了抑制反竞争行为的发生，规制重建就主要在两个层面进行：一是强化对纵向一体化公司内部“交易”的监管，以获得成本和价格信息；二是设定合理的接入规则，防止在位者对新进入者的接入或价格歧视。考虑到发电侧竞争对电力市场的整体效率具有基础性作用，一般情况下，会计和功能分离只适用于配电和售电环节。显然，这种重建方式的绩效更多地取决于规制者的权威和专业能力。

（3）“运营分离”（Operational separation）要求对传输网络即高压线的日常管理和投资决策由那些独立于发电企业的组织来运作，但不限制发电企业作为网络的所有权而存在，即在输电能力方面实行所有权和控制权的分离，后者往往由一个独立的系统操作者（ISO）来承担。规制重建在“运营分离”的结构下，首先体现为对ISO运作方式和规则的设计。ISO作为电网日常运营的控制中心，其功能主要包括限制歧视性接入、对关键传输界面进行管理和有效控制、保证电网的稳定以及促进经济效率提高等四个方面。ISO的调配计划则来自一个被成为PX（Power exchange）的交易中心，后者的职责是按照会员之间对供给和需求的竞价来决定日前（Day-ahead）和时前（Hour-ahead）的均衡电量和电价。因此，实施“运营分离”的电力产业实际上由市场交易（MO,亦Market operation）和系统运营（SO,亦System operation）两个匹配的中心所构成，这种规制重建的模式，在使市场机制的作用得到了有效发挥的同时，也通过一个行政性的调配中心确保了供给的基本稳定。但由于这两个中心在所有权、法律依据以及目标上的差异，会增加规制重建的成本和风险，如果运作不当反而引发市场的波动，加州危机的爆发就与此有关。目前，这种模式正处于修正和完善之中。

（4）“所有权分离”是一种完全意义上的纵向拆分，发电和传输企业的所有权分别由不同的法人实体掌握，不允许单一的所有权人同时参股上下游的企业，各自的运营也全部分离。所有权的分离在以私有化企业为主的美日等国受到法律的诸多限制，因而只有在英国、挪威、瑞士等由公有制企业长期经营的国家采取了这种模式。所有权分离在消除了纵向歧视的产权基础后，也将电力产业分离为发电、输电、配电、售电乃至容量和阻塞权等不同的市场，在发挥市场作用的同时，也增加了规制的范围和难度。规制重建的第一个环节就是建立竞争性的电力市场，为弥补完全分离可能引发的调节效率的损失，一个集系统控制和市场交易为一体的中间组织――电力库（Electricity Pooling）就成为规制重建的核心之一。在2001年加州电力危机没有发生前，电力库是一个开放的电力市场，按照法律的要求，所有的发电企业应将电量出售给库的运营者亦MO，同样用户只能从库中购买电力。运营者按照拍卖的原则，根据卖方和买方的竞标来决定市场出清价格和相应的电量。同时，为确保供电质量的稳定和网络的安全运营，电力的调配权赋予了独家拥有输电线路的电网公司，由它来负责负荷调配和实时供求的平衡 英国、挪威、瑞典等国的电力规制部门，也意识到这种模式在价格形成、市场操纵、权力过于集中等方面的弊端，借鉴美国的加州模式进行了改进，英国已于2001年3月开始实行新的交易制度。加州危机爆发后，规制重建的目标又开始向网络的安全稳定方面倾斜，而非一味的活跃交易量。。

可见，从会计到所有权分离的转变是纵向一体化程度或企业的垄断势力削弱的过程，企业内部的协调和管理功能也被市场调节或交易所取代，但电力供应和消费的技术特征却要求政府作为第三方提供调节和管制，否则易引发交易的混乱或技术效率的损失。管制重建就构成了拆分后微观市场有效运作的一个重要前提条件。

2.规制重建与市场微观结构的形成

电力供应产业的纵向拆分并非一般意义上的拆分，作为一国基础性产业，如何在转型的过程中或转型完成后，确保供应的基本稳定和产业效率的提高，需要在管制方式、市场设计和长期投资激励等方面做出合理的安排，限于本文的研究主题，我们只对这些前提条件从以下三个方面进行必要的介绍。

（1）管制目标和管制工具重构。电力产业的纵向拆分实质上就是竞争性结构形成的过程，但这种新的结构并不意味着管制的完全消失。一方面，电力生产和消费的技术特征决定相互协调对网络的安全有效运行具有关键作用，而市场不可能具有中央协调的作用；另一方面，产业链的关键环节如输电、配电的规模经济或网络外部性特征，导致其投资具有资本密集和高的进入和退出壁垒，纯粹按照市场信号进行的能力调整会与实际需求的变化产生较长的时滞和偏差。这两个特征虽然决定着管制的必要性，但参与者角色的繁多、交易层次的增加以及所有权的变化均要求管制结构和方式的变革。管制者应是竞争性产业结构形成的实施主体，并尽可能以法律的形式来强化自身的权威和独立性，以从长期“屈从”于利益集团压力的境地中脱离出来。管制的重点要从“供给保障型”实现向“行为监管型”的转化，在确保普遍服务的基础上，引进新的管制方式，激励企业或其它经济主体对瓶颈资源的有效投资。

（2）电力市场设计。纽伯里（2001）认为：“自由化和竞争性的电力供应产业必须有一个市场，电力企业可以在市场上售电，消费者和交易商可以从市场上购电，输电和配电系统则作为公共运营商，电力生产可以自由进入，最终消费者可以自由选择供应商签订供电合同”。这一表述虽然包含理想化的因素，但指出了市场对电力产业的特殊意义。欧美各国的实践表明，纵向拆分的效率在一定程度上取决于市场的微观结构，而这种结构不可能自发形成，必须以合理的“设计”为前提。依据市场规模、输电和配电网络的范围和质量、管制体制的稳定性等因素的差异，包括经济学家在内的设计者们，先后构建了“单一购买模式（single-buyer model）”和“电力库模式(pool model)”两种基本的市场结构，并分别在美英等国付诸实践。但是，供应和需求的特性决定电力市场是一种有“管理”的市场 参见刘安平（2000）的论述。，例如，需求在一天内的剧烈波动需要日前市场来稳定价格；电压的稳定、功率的储备要求电量保持在及时开启状态，这必须依靠辅助服务市场来实现；电网的互联和传输线路的扩张也要由一个中央控制中心（如ISO）统一调配。纵向拆分将原来在企业内部完成的活动分割成几个相互依赖的市场，仅发电侧就可以按照交易合同的期限被划分为长期合同、双边自我调度合同、日前市场和现时市场等四种形式。

（3）传输能力和权力配置方式的选择。输电线路对整个电网的效率和电力市场的范围有着决定性的影响，在传统的纵向一体化的垄断结构中，电网的投资、扩张和定价属于企业的内部行为，无须管制者的介入，发电与输电网络的垂直分离，在使投资主体分离的同时，也可能对不同环节之间的技术外部性、相互协调或能力的匹配产生负面影响。采取有效的方式激励独立传输企业的合理投资，并防止他利用“瓶颈”资源获取高额经济租就构成新结构下电力管制的核心内容之一。基于传输能力所有权的“物理传输权”和基于交易的“金融传输权”设计，可以在不同程度上化解长期投资的风险，降低阻塞的社会成本，也显著地弱化了传输线路的自然垄断特质，为电力产业的进一步放松管制和自由竞争创造了条件。

3.中国电力产业的规制重建滞后及其隐患

按照上述模式和标准来衡量我国电力产业“厂网分开”后的现状，就会发现产业的转型仍处于相对初级的阶段，竞争和垄断混合的产业结构，在规制重建滞后的背景下，不仅不可能通过市场竞争来提升产业的绩效，特殊的产权和管理权安排，反而会在一定程度上抑制或弱化上游竞争的效应，使运营商的行为偏离规制放松的初衷。从微观组织结构的角度观察，这种滞后主要体现在两个层面：

（1）“游戏”规则设计滞后于产业组织结构变化。纵向一体化的垄断企业被拆分后，企业内部的交易需要通过上下游相互依赖的市场来实现，只有设计合理的交易规则才能使市场竞争的效率高于原有的模式。我国“厂网分开、竞价上网”的实践在1999年就开始在上海、山东、辽宁等省市进行了试点，其初衷是促进发电侧的竞争。但是，在目前基于个别成本的核准电价机制下，“一厂一价”、“一机一价”的问题使得竞价上网更多地具有象征意义 这一试点在2004年5月因电力市场的改革取向重新回归到建立区域市场而被叫停。。2002年大规模的“厂网分开”展开后，省级电力公司承担了交易和调配两项核心功能，由于没有出台及时独立的输配定价方法，也没有颁布监管下游企业垄断行为的准则，在地方政府价格主管部门的支持下，省级电力公司竞相降低独立发电企业的上网电价和计划内电量，并收取名目繁多的“价外费”以获得垄断收益。包括法律在内的各种游戏规则的滞后，是缺乏对产业转型的长期规划和设计的结果，这不仅增加了参与者对未来的不确定性，也提高了制度变革的“菜单成本”。

（2）规制权力的交错配置。“厂网分开”和“省为实体”的改革路径，使电力产业并未脱离政府的直接干预，相反依托于产权和人事安排的权力，各级政府从自身利益出发还在对电力产业的投资、生产和市场交易进行着全方位的行政性管理。在省级市场范围内，电力产业的顺利运转至少要涉及到四个以上的产权主体，以及从中央到地方两级投资主管、价格核定、环境评价和网络调度中心等十个以上的部门，人为地增加了供给和需求信息的传递周期。在纵向分离的结构下，电力交易是一个威廉姆森意义上的“适应性序贯决策制定过程”（Willliamson,1971），它要同时协调投入、产出和能力之间的平衡。一个中立的第三方（管制者）的强制介入和协调就显得尤为重要，否则电力产业的“纵向一体化”效应会随着拆分而被交易双方的机会主义行为所消耗 亨特（2004）特别指出缺乏全国统一的交易规则和规制放松的规划，也是导致加州危机被放大的主要因素。在美国联邦政府只拥有规制电力批发（亦趸售）的权力，而零售、选址、传输扩张等则由州一级政府控制，无法形成规模较大的区域市场。。在我国包括《电力法》，《电力监管条例》和《电价改革方案》在内的行业管理规则，更多地是计划经济条件下行政性管制方式或手段的延伸，无法对新结构下的企业行为进行有效的引导。由于价格、投资和环保等规制权力都是按照行政体系配置在两个层次 价格规制方面的交错配置尤为明显，例如在南方电网内部，广东电力集团的定价审批权隶属省物价局，而广西、贵州、云南和海南却受国家发改委的管理，地方政府有可能通过定价机制转移中央企业的收益。，利益取向的差异会使产业政策在实践中被扭曲，一个突出的表现是发电侧投资的膨胀和省级传输能力的投资不足，人为地缩小了电力市场的空间。

四、需求侧垄断与传输能力的投资激励不足

1.“厂网分开”与需求侧垄断结构的形成

2002年初，针对长期垄断经营的弊端日益明显，省级之间市场壁垒严重阻碍统一电力市场的形成等问题，在电力供求基本平衡的背景下，中央政府经过论证出台了电力产业体制改革和重组的初步方案。该方案借鉴和参考了英美两国的经验 我国电力产业的规制放松在产业的组织结构方面借鉴的是英国的拆分模式，而在权力配置方面更多的采取美国的方法，严格地讲二者并不是完全相容的。，提出以“厂网分开”为前提条件，组建若干独立的发电企业，设立两个集输电、配电和售电为一体的垄断电网公司，并在对定价方式改革的同时，拟定建立几个竞争性的区域电力市场。为确保这种“5+2”模式的效率和有效安全的供给，又对原有的产业管理体系进行大的改组，建立了我国工业体系中的第一个监管部门――国家电力监管委员会。电监会的核心职能是制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争，并与其它部门一起管制电价、技术标准、颁发业务许可证等。

为限制发电企业在一定地域内的垄断势力，进行产业重组时，国家对五大发电集团在六个区域市场中的装机容量进行了严格限制，一般不超过20%。为保证调峰的需要，又将一部分发电厂（主要是水电站）交由区域电力公司或省级电力公司控制，加之原有的外资发电企业、地方性（以原电力系统集体企业和职工集资建设或收购的国有老电站为主）电厂，在一定的区域内发电侧基本上形成了可竞争的市场结构。在全国范围内，除南方电网装机容量很小外，其余几个发电集团的能力并没有显著的差异，股权调整后权益容量的最大差距只有2%。但在实际的生产中，由于电网运营商既掌握发电指令的调配，还拥有巨大的调峰电站和待管电厂，实际的发电量和收益就不一定与能力相一致，输配售侧的运营商还占有相当大的市场份额，在一些较小的区域内例如在陕西这个电力相对富裕的省份，但若从所有权或利益相关者的角度分析，发电能力的50%以上与网络运营商有着直接的产权关联或上下级关系，而独立发电集团的能力只占30％左右，这一结构会使“竞价上网”流于形式。，它的能力甚至超过独立发电企业。在监管者权威不足、管制的权力被分割为水平和垂直两个方面的背景下，下游垄断的存在不仅强化了纵向拆分的“协调”性损失，增加交易费用，也加大了管制放松和重建的制度成本。

2.需求侧垄断、阻塞租金与传输能力的投资困境。

输配售能力严重地滞后于电源建设和需求增长，特别是长距离高压输电线路的投资不足是中国电力产业发展中的一个痼疾。“厂网分开”将原有输电线路的产权和进一步的投资权力配置给需求侧的两大电网公司，虽然为电网的安全和稳定运行提供了保障，但并未有效地解决电网扩张的投资激励问题。集买方和买方垄断为一体的产业纵向结构，在定价机制僵化、中心协调能力不够的背景下，反而会抑制传输能力的有效投资。已有的分析 主要包括Bushell(1999)、Joskow和Tirole(2000)对电力传输权力配置方式的比较研究和实证考察。表明，传输能力的扩张具有替代效应和战略效应，将产权配置给发电侧或需求侧会产生不同的后果。例如，在发电和传输一体化的结构下，传输能力的扩张既可能延伸自身的市场范围，也会在平等接入的管制规则下，使原有的市场被挤占，并因此失去区域垄断及转移支付的收益，因此发电企业一般会倾向于低的传输能力投资。通过“厂网分开”将传输业务配置给下游垄断企业，也不会改变这一困境，只是将阻塞租金从上游转移给下游企业。在“上游竞争、下游垄断”的结构下，需求侧的垄断者既可以利用“竞价上网”来获取低廉的电源供给，还会对下游消费者实施各类价格歧视，使上游竞争的效率无法转化为消费者剩余的提高。这种配置传输能力的方式是造成其投资不足的重要原因，我们利用一个简单的供求模型（Joskow and Tirole,2004）来解释该现象的发生。[6]

考虑一个由东西两个节点构成的电力市场。假设西部是由众多竞争性发电企业组成的净流出方，而东部则是输配电垄断的净流入方，两个节点之间的传输能力为K。如图1所示，DE和SW分别代表需求和供给曲线，相应的Ps和Pd表示市场出清时的供求价格，二者的差额η=Pd-Ps就是所谓传输能力的影子价格，ηK就代表阻塞租金（被下游垄断者获得）的高低，而传统意义上的无畏损失就反映了阻塞成本的大小。对于一个拥有传输线路的下游垄断者而言，若其输配成本为ct，从卖方垄断利润最大化出发，电力的零售价格应设定为pe1，对应的传输能力是K1；但作为买方垄断者，按照边际收益等于边际支出决定的最优购电量应是pw1，此时传输能力会下降到K2，这意味着更高的阻塞租金和零售价格。进一步的分析可以证明 参见Tirole和Joskow（2004）、Laffont(2001)，他们研究了商业化传输能力激励和上下游市场势力之间的关系，本文则结合中国的实际直接将投资权力界定给配售侧。，对输配售的垄断者而言，当K0；而当K>k2时，π/k

我国的区域性网络运营商一般都拥有较大的辅业电厂和调峰电站，多数处于煤矿资源匮乏的东部地区，其发电成本远远高于西部，传输能力的增加会提高西部发电企业的上网竞价的能力和外输电量，相应地会减少东部的发电能力。在现行的电价形成机制中，电力零售价格处于严格的管制中，传输能力缺乏合理的回报机制和定价模式，输电线路的扩张反而会使网络经营者陷于亏损的境地。因此，如果没有政府的支持和补贴，在“厂网分开”的结构下，传输能力尤其是省际线路的投资将严重地制约有效竞争格局的形成。相反，电力公司和地方政府会提高自我平衡的能力，增加区域内电力的供给，这既可以降低对“进口”电力的依赖，也能够防止廉价电力资源对垄断势力的侵蚀。

已有的实证分析也验证了上述推断。例如美国加州发生的两次大面积停电，除了调度系统的问题外，也与这一地区的电力产业在管制解除后的几年内，对输电线路的改造和投资几乎处于停滞的状态有关，一个重要的因素是它采取将输电权力和配电网配置给电力公司的模式。虽然输电网由独立系统（ISO）调度，但网路的扩张决策控制在前者手中，它可以利用定价机制和市场势力将高成本转嫁给消费者，而不是建设长距离的高压线从其它富裕区域“进口”低廉的电力。在电力产业发生巨大变化的90年代，全美的需求增长了30%，而输电能力仅增长了15%。就我国而言，即使中央政府为应对电力供给不足的局面加大了投资的力度，但若扣除“农网”和“城网”改造两项历史性欠账投资，传输能力的建设还是滞后于电源。2002年和2003年，电源能力增长了5.33%和9.77%，而同期输电能力只增长了2.77%和9.46%，这表明电力紧张在一定程度上是由“运力”不足引起的。同时，在现行的输配收费 即向独立发电企业收取过网费和接网费，该方法在2004年被取消后，网络运营商的收益来自批零差价。模式下，电网公司也无力承担网络的扩张。“厂网分开”使省级电力公司原有的30%以上的利润来源随之消失，其投资的资金来源不得不依赖银行贷款，这使电网公司的负债率急剧上升，一些公司已经超过70%，而资产回报率还低于银行贷款利率。例如全国电价水平较高、经营效益较好的华东电网，在2003年实现的3.15亿元利润中，来自输电业务的只有0.8亿元，2.91%净资产收益率勉强高于同期存款利率。上述分析表明，网络运营企业传输能力的投资困境是现有产业结构和定价机制的产物，这种困境的长期存在既导致稀缺的电源不能及时传送给用户，也妨碍着统一电力市场的形成。

五、内部人双重控制与歧视性接入的发生

1.产业重组、企业改制与电力产业的内部人“私有化”

电力产业的内部人投资和对市场的控制，是我国自然垄断产业管制放松和结构重组过程中的一个特殊现象 市场结构发生根本变革的民航和电信产业，其所有权仍以国有为主体，内部在产权方面没有“话语权”。，即使在那些实施电力产业“私有化”的国家或地区也未曾发生过 英国是以引进外部投资者，如将企业的资产在国际资本市场出售来实现“私有化”的，在其中原有的内部人没有摆脱人和管理者的身份。。这一现象在“全民办电”、“省为主体”等政策安排下具有一定的合理性和必然性，但随着内部人势力范围和规模的不断扩张，它已经成为制约产业竞争效率提高和管制绩效的一个重要因素，同时也构成市场圈定的产权基础。

长期的电力短缺和财力拮据使中央政府从80年代初开始，相继利用利税返还、双轨制定价和低息免息贷款的方式，提升地方政府和企业的办电能力。集行业管制和企业经营为一体的内部人集团，借助上述方法特别是完全成本定价 在信息不对称和市场竞争不完全的条件下，完全成本定价在实践中必然是内部人定价，消费者所承担的价格中当然包含一定的超额利润。机制，通过在不同业务之间的交叉补贴积累了大量的财富和资产。电力产业多种经营的长期超额发展和高额回报率，以及职工工资福利水平的持续提高是其它自然垄断产业所无法比拟的。进入90年代末期，在国有企业改制和“民营化”的背景下，内部人集团依托信息优势和交易特权，以低廉的代价对部分企业和业务实施了内部人“私有化”。

始于2002年的“厂网分开”使纵向一体的电力公司失去了依托高额回报的发电业务补贴其它业务，或通过内部定价转移收益的条件。从表2可以看出，电力企业尤其是输配售经营者的担忧是有现实依据的，发电业务的剥离是导致其收益下降的主要因素，最高的下降了10多亿元。与此形成对照的是多种经营业务 发电业务的投资是多种经营的核心，例如山西电力公司煤、电、冶金一体化的产业链实现的收入占全部的50％以上，电力职工的股权收益也超过工资收入。收入的增长速度和赢利能力均显著地高于输配售业务，这也从另一个侧面说明了原有交叉补贴和利润转移存在的事实。为弥补收益的下降，以省级电力公司为主体的职工持股会或类似经济实体，通过建设新电站、参股其它独立电厂、低价甚至无偿购买淘汰电厂、改制电力设备制造、工程建设企业等多种方式，形成了一个规模庞大的收益链。自然垄断产业的内部人“私有化”显然违背了“厂网分开”的初衷，也导致电力市场的混乱，引起了政府和管理层 2003年10月国资委、发改委、财政部以紧急通知的形式暂停电力系统职工投资电力企业，并指出内部人投资的形式包括职工持股改制、资产转让不经审计和评估、变相转移利润等。的高度重视，出台了严厉的措施予以制止。但利益集团相互博弈的结果是对已有“私有化”的认可，这就为网络运营商利用运营权对独立发电企业实施市场圈定或接入歧视提供了条件。

2.基于产权和营运权安排的市场圈定和接入歧视

电力产业的纵向一体化经济特征要求由下游向上游发出生产指令（包括产量和时间），即一定的运营权必须由网络运营商所掌握。产权配置和产业结构的交叉和混乱为后者实施市场圈定和接入歧视提供了基础。经济学家在研究企业的兼并行为（横向和纵向）是否降低竞争程度时提出了“市场圈定”（Market foreclosure）这一概念 市场圈定的代表性文献主要有Hart &Tirole(1990)，Posner (1979)，Salop(1983),Vickers(1994)。

它是指那些限制若干买者与一个卖者接触（上游圈定），或限制若干卖者与一个买者接触的行为（下游圈定）。例如，上游企业可以与部分或全部下游企业签订排他性条约，阻止其从上游竞争者购买投入品，就可以将后者从中间品市场排斥出去；或通过对下游企业实施价格歧视，限制它们之间的竞争，从而获得全部的垄断利润。拥有垄断势力或控制关键性的投入品是实施市场圈定的必要条件，而全部或部分产权关系的存在则会强化圈定的激励。在我国，掌握输电线路和配电网络的区域电力公司，为实现在售电和发电两个业务上的联合利润最大化，利用管制规则所赋予的电量分配权，以及“上网竞价”的部分定价权，在一定范围和幅度内对独立发电企业实施了数量和价格上的接入歧视。

在Nicholas Economides（1998）和Michael Riordan（1998）分析主垄断厂商反竞争行为模型的基础上[9］［8]，我们对下游买方垄断者参与上游发电业务的情形进行了简化处理 我们的简化模型分析的是受规制产业中垄断者的歧视行为，而这两篇文献研究的是上游垄断或控制关键投入品的情形，也不涉及规制问题。。假定区域性的电力市场由单个买方垄断者和n个发电企业（其中一个属于下游垄断者）组成，零售市场的价格受到政府的规制，但上网价格w是上下游讨价还价的结果。不失一般性，假定买方具有定价势力，或拥有对独立发电企业实施非价格歧视的条件，由此使后者的成本会增加a个单位。为分析的便利，不考虑输配成本，且令包括垄断者在内的所有发电企业的成本均为c。那么，在线损率为零和传输能力无限制的条件下，部分纵向一体化的电力公司的利润由两部分构成：

式（1）的第一项代表参与发电业务的网络运营商转卖独立发电企业上网电量获得的利润为，第二项是出售自己发电量的收益。从利润最大化出发，当垄断者可以实施价格歧视时， π/w>0。即使上网电价也受到规制而无法扭曲，拥有调配权的垄断者还可以进行非价格歧视，对独立发电企业而i言，πi/a

“厂网分开”后中国电力产业的无序竞争已经验证了上述推论的存在。基于电力在地方经济发展中的作用和扶持地方投资电厂的目的，在“厂网分开”的初期，地方价格主管部门和电力公司相继采取了降低或变相降低独立发电企业上网电价、超出电价目录向电厂征收“价外费” 在国家发改委没有治理前，电网企业对发电企业的收费主要包括上网服务费、调度费、技术服务费和委托管理费等。，仅陕西省电力公司2002年因此取得的收入就高达1.47亿元，远远高于其输电利润。、减少计划内上网电量等诸多手段对发电企业实施了歧视性接入。观察表3可以发现，五大独立发电集团的平均售电价格显著低于地方投资电站，而其计划外上网的价格则更低，由此导致收益向地方企业转移。例如在电力极度紧张的2002年，仅华电集团由于上网电价和电量不到位减少的收入就达18亿元。“省为主体”的电力公司还凭借垄断地位，利用购电合同和电费结算方式强制向发电企业收费或截留售电收入。

例如，某水利发电大省的电力公司，经过职工持股会的方式控制了所辖范围内30%以上的发电容量，采取在枯水期增加自身电站上网电量，在丰水期降低独立发电商电量，以及违反国家规定私自提高内部电站售电价格等多种方式，使其它投资者所兴建的发电企业处于十分不利的竞争状态，一些外资电站一度决定退出该省发电市场。对表3的分析也可以得到相同的结论，在2003年电力极度紧张的背景下，拥有大规模机组的独立发电企业大唐和华电的上网时数只增加了不到600小时，低于平均水平，相反与电力公司有直接利益关系的调峰和待售电厂，几乎增加了50% 。由于最终用户不能选择供电企业，这种接入歧视不仅为输配售商提供了远远高于双边垄断所能创造的超额利润，也在一定程度上扭曲了电力市场的供求信息，阻碍了区域电力市场的公平交易。

六、结 论

我们的结论可概括为：

第一，尽管我国的电力产业经过初步的规制放松和重组已经形成了发电侧竞争的结构，但由于严格意义上的规制重建处于相对滞后的状态，而降低甚至扭曲了竞争的效率。

第二，传输能力的投资不足是定价机制不合理和下游垄断的产物，系统操作和配售功能的“省级”配置在一定程度上妨碍了区域电力市场的形成。

第三，输配售侧的部分一体化和运营权的“混合”交织导致了歧视性接入的发生和泛滥，这使得发电侧的竞争缺乏透明度和公平性。

基于本文分析的政策含义主要体现在两个层面：一是通过游戏规则的设定提高“上游竞争、下游垄断”式产业结构的绩效；二是逐渐将市场交易职能从网络运营商手中剥离出来，而要实现这两个电力产业微观市场有效运作的基本目标，建立独立和专业化的规制机构就成为一个重要的前提条件。

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注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”