深入推进统筹城乡综合配套改革全面形成以改革创新促“三农”发展的新局面

这次全省农村工作会议是省委、省政府在市县党政领导班子换届基本完成后召开的一次重要会议。会议的主要任务是，认真总结这些年来统筹城乡发展、推进新农村建设取得的显著成绩，深入分析推进城乡融合发展面临的体制机制障碍和突出问题，研究部署当前和今后一个时期深化城乡配套改革、推进农村改革试验、推动“三农”加快发展的各项工作。

一、正确把握统筹城乡发展的新趋势，深刻认识以改革促发展的重要性和紧迫性

党的十七大和省第十二次党代会以来，全省上下深入贯彻落实科学发展观，全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，始终把“三农”工作摆在重中之重的位置，围绕全面建设惠及全省人民的小康社会的目标，加大统筹城乡区域发展力度，全省“三农”发展跃上了一个新台阶。

――现代农业进入加速发展阶段，农业增加值从2007年的986亿元增加到2011年的1581亿元，现代农业已经成为社会力量竞相投资的热点和农民群众增加收入的亮点。

――村庄整治建设向广度和深度推进，80％以上的村庄得到了环境整治，一大批宜居宜业宜游的美丽乡村成为农民幸福生活的家园和市民休闲旅游的乐园。

――农村公共服务体系建立健全，15年基础教育普及率、新型农村合作医疗参保率、城乡居民社会养老保险参保率、行政村班车通达率分别达到97，6％、97，5％、90％、92，4％，上学难、就医难、养老难、行路难等农村民生难题基本得到解决。

――农民人均纯收入率先超万元、连登新台阶，从2007年的8265元增加到2011年的13071元，城乡居民收入之比从2.49:1降低至2.37:1。

――扶贫开发从区域扶贫走向区域扶贫与人群扶贫并重，低收入农户家庭人均纯收入从2007年不到2500元增加到2011年的5298元，63.4％的低收入农户家庭人均收入超过4000元。

――农村基层基础建设不断加强，基层民主形式得到丰富和创新，“网格化管理、组团式服务”的新型农村社会管理方式成为农村社会和谐稳定的重要保障。

几年来，我们认真贯彻中央的“三农”政策。结合浙江实际，积极探索生产发展、生活富裕、生态良好互促共进的新路子，探索农民利益、社会利益、国家利益统筹兼顾的新路子，探索城乡差距、区域差距、阶层差距逐步缩小的新路子。探索工业化、城市化、农业现代化同步推进的新路子，我省统筹城乡发展范围不断拓展、力度不断加大、水平不断提升，农业生产力显著发展、农村整体面貌显著改观、农民生活品质显著提高。

在2010年初的全省农村工作会议上，我们作出了我省统筹城乡发展已进入“全面推进城乡融合”新阶段的重要判断。这两年，我们牢牢把握全面推进城乡融合的新要求，不断增加公共资源对“三农”的配置，建立健全统筹城乡发展的机制和制度，在推进城乡一体化进程上迈出了新的步伐。同时，我们也要看到，这些年建立的城乡统筹的机制和制度，多数是“一事两制、城乡二元”的过渡性制度，即使是那些“一事一制、城乡一元”的目标性制度，也存在着“一制两标、城高乡低”的问题；我们还要看到，至今尚未破除的城乡分割的制度，主要是上层建筑领域的制度，包括现行法律法规政策中不合时宜、过于笼统等内容。破旧立新的难度很大，即使是已有的一些有益的创新成果，一时也难以制度化。这些制约城乡融合发展的制度躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。可以说，我省在深入推进城乡融合发展中，工作着力点已从前些年“增加投入、建立制度”转变为“推进试验、改革制度”。因此，我们要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，按照生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的基本规律，抓住中农办确定我省为农村改革试验联系点的契机，全面分析当前制约城乡融合发展的制度，明确下一步推进改革试验和制度建设的重点领域和关键环节。

(一)深入推进城乡融合发展，必须加快推进工业化城市化农业现代化协调发展，这有赖于进一步消除现代农业加快发展的制度。工业化、城市化、农业现代化同步发展是城乡融合发展的最重要标志。当前，我省工业化、城市化已进入较高阶段，二三产业增加值占到了95％以上，城市化率达到了62％以上，而农业现代化水平还不高，特别是随着工业化、城市化的深入发展和人口总量的不断增长、生活水准的不断提高，农产品供给压力将持续加大，必须加快发展现代农业，提高农业综合生产能力，增加农产品数量供给，提高农产品质量水平。这就要求我们加快构建既促进以现代生产要素投入农业、以现代生产方式改造农业，又确保普通农民平等参与和公平分享的现代农业发展体制。因此，改革和完善农业科技进步、资本投入、人才培养的体制和农业生产经营体制就显得十分紧迫。

(二)深入推进城乡融合发展，必须加快推进新型城市化，这有赖于进一步消除进城农民市民化的制度。新型城市化是一种维持良好城乡关系和保障农民合法权益的城市化模式。是城乡融合发展的实现途径。当前。我省已有3／4的农村劳动力转移到二三产业就业，且大多已在中心城市、县城、中心镇稳定居住，但他们在子女教育、医疗服务、社会保障、住房保障等方面并未享受到与城镇居民同等的待遇，尚未真正转化为市民，必须加快进城农民市民化，让进城农民在稳定就业基础上进城落户，使进城农民逐步平等共享城市公共服务。这就要求我们加快构建既要促进农民落户城市、转换身份，又要确保农民在农村的土地承包、宅基地使用、集体资产收益分配等合法权益的农民市民化体制。因此，改革户籍管理制度和农村集体产权制度就显得十分紧迫。

(三)深入推进城乡融合发展，必须加快缩小城乡居民收入差距，这有赖于进一步消除农民收入持续普遍较快增长的制度。城乡居民收入差距小是城乡融合发展的重要标志。近年来，我省农民人均收人在率先超万元后连登新台阶，城乡居民收入的相对差距呈下降态势，2011年为2.37:1，比2007年降低了0.12，但城乡居民收入的绝对差距仍呈扩大趋势。必须加快促进农民收入持续普遍较快增长。不仅使农村居民收入增幅继续显著高于城市居民。而且使低收入农户收入增幅显著高于农民收入增幅。这就要求我们加快构建既促进农民收入持续较快增长，又促进农民收入普遍较快增长的农民增收方式。因此，创新农村金融体制、完善农民创业就业服务机制、农民技能培训机制、低收入农户帮扶机制就显得十分紧迫。

(四)深入推进城乡融合发展，必须加快推进城乡民生保障均等化，这有赖于进一步消除城乡公共服务一体化的制度。城乡公

共服务均等化是城乡融合发展的基本要求。当前，我省社会事业、社会保障、基础设施、人居条件等公共服务在制度层面上向农村延伸和覆盖的任务已基本实现，但农村公共服务水平低、公共资源质量不高、城乡公共服务制度不接轨等问题仍十分突出。必须加快推进城乡公共服务一体化，让广大农民更加平等和公平地分享到更加优质便捷的基本公共服务。这就要求我们加快构建既有利于缩小城乡水平差距和质量差距。又有利于实现城乡制度并轨的公共服务制度。因此。完善公共财政、公共资源向农村倾斜配置机制。构建城乡公共服务一体化制度就显得十分紧迫。

(五)深入推进城乡融合发展，必须加快推进美丽乡村建设。这有赖于进一步消除村庄和人口布局优化的制度。村庄和人口布局优化是扩大公共服务人群覆盖、节约公共服务成本和住宅建设用地的客观要求，也是城乡融合发展的重要渠道。当前，我省村庄整治建设任务接近完成。美丽乡村建设全面推开，但村庄数量偏多、规模偏小、布局分散的状况尚未根本改变，一些村庄处于衰落状态，必须加快推进村庄和人口布局优化，把中心村培育作为美丽乡村建设的重要内容，促进农村人口相对集聚。这就要求我们加快构建既有利于节约村庄建设用地和公共服务成本，又有利于集聚人口和谐共处的村庄和人口集聚方式。因此，创新宅基地使用制度和乡村社会治理机制就显得十分紧迫。

由此可见。体制机制创新是城乡融合发展的强大动力和必要条件。没有体制机制改革的新突破，就很难有城乡融合发展的新进展。当前，我省农村改革已进入深水区和攻坚期，改革涉及的领域越来越广，触及的矛盾越来越深，推进的难度和可能引发的问题也越来越大。我们要进一步增强改革的勇气和创新的锐气，着力构建城乡一体化的体制机制及制度体系，为深入推进城乡融合发展提供有效的体制机制保障。

二、深入推进统筹城乡综合配套改革，不断增强城乡经济社会发展一体化的动力

当前和今后一个时期，深入推进统筹城乡综合配套改革、积极开展农村改革试验，是我省推进城乡融合发展的主动力，也是我省“三农”工作的主旋律。我们要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，按照同步推进工业化、城市化和农业现代化的要求，充分利用中农办赋予我省农村改革试验联系点的平台，坚持“面上改革创新”与“点上改革试验”两手抓。着力变革不适应城乡融合发展的生产关系和上层建筑，不断健全以工促农、以城带乡的长效机制，加快构建城乡一体化体制机制及制度体系，为加快形成城乡一体化新格局提供强大动力和制度保障，以农村改革创新的新进展和城乡融合发展的新成效迎接党的十和省第十三次党代会的胜利召开。

这里。我着重讲一讲相关的九项改革。

第一项是深化农业经营体制改革，着力构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制。要把这项改革的重点放到完善农民专业合作社功能及组织创新上，让农民专业合作社及其联合社成为发展农业社会化服务、完善现代农业产业体系的有效载体，成为吸引广大农民参与现代农业建设并公平分享现代农业发展成果的有效机制。选择有条件的农民专业合作社，探索开展具有资金互助、保险互助等功能的试点，探索拓展具有农产品加工、农超对接等功能的优惠政策；组建农民专业合作社联合社，探索联合社工商登记办法，开展更高平台上的农资供应、产品营销、技术推广、技能培训、信用合作、保险合作等服务。同时，要积极促进土地股份合作等土地承包经营权流转形式。构建普通农民平等参与农业现代化进程、公平分享农业现代化成果的机制。探索现代农业人才培养机制，完善大中专毕业生参与现代农业创业就业的鼓励政策。

第二项是创新农业技术研发与推广体制，着力形成农科教产学研一体化的格局。要把这项改革的核心放到农科教融合上，让农技研发、推广、教育各方充分发挥自身优势，形成合心合拍合力的农技创新与推广体制。要探索组建以涉农高校科研机构为主导，农技推广组织、农业龙头企业、农民专业合作社、农业科技企业、乡镇科技特派员等共同参与的农科教产学研联盟，建立分工合理、职责明确、服务高效、运行顺畅的农技创新与推广体制，形成农科教产学研一体化的格局。要探索农业公共服务者队伍建设机制，在完善农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管“三位一体”基层农业公共服务体系基础上，推进乡镇(区域)农业公共服务中心功能拓展、条件改善和能力提升。要完善技术要素参与收益分配机制，支持科研机构、科技人员以技术入股形式创办、合办农业企业和农民专业合作社。

第三项是深化农村集体建设用地制度改革，加快形成总量控制、存量盘活、流转规范、布局优化的农村集体建设用地管理格局。农村集体建设用地制度改革是村庄撤并和人口集聚的关键。要积极探索建立农村宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，保障农民宅基地用益物权，促进中心村培育、特色文化村开发和农房集聚点建设。要探索建立城乡统一的建设用地市场，允许转让依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区范围外占用农村集体土地建设非公益性项目。要规范推进农村土地综合整治。加大宅基地、集体经营性建设用地整理复垦力度，整理复垦产生的新增建设用地要优先用于中心村建设，完善土地增值收益分配机制。

第四项是创新乡村社会治理机制，加快形成和谐共处的农村新社区管理方式。要把创新乡村治理机制、构建和谐乡村社区作为建设美丽乡村的重要内容。切实加强党的基层组织建设，创新基层党组织工作，构建城乡统筹的基层党建工作新格局。创新农村社区管理主体，完善社区组织设置，发展社区社会组织，建设社区工作者队伍。创新农村社区管理方式，建立健全社区公共服务中心，完善“网格化管理、组团式服务”机制，强化对社区成员的就业、教育、卫生、文化、社保、养老等公共服务。创新村级集体经济发展方式，大力发展集体物业经济，拓展集体经济增收渠道。健全基层矛盾排查化解机制，畅通群众利益诉求表达渠道，创新解决留守儿童、留守妇女、留守老人问题的机制。确保农民群众安居乐业。

第五项是深化农村金融体制改革，加快构建多层次广覆盖可持续的农村金融服务体系。创新农村金融体制是金融服务实体经济的客观要求，是解决美丽乡村建设、现代农业发展、农村中小企业成长、农民创业发展等金融服务不足问题的重要手段。要依照有关法律法规积极组建村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司、担保公司等新型农村金融服务组织，继续开

展农民专业合作社组建资金互助社的试点，探索农民专业合作社联合社拓展资金融通功能的办法，推进农村合作金融机构的股份制改造。开展土地承包经营权(含流转后)、农村住房等抵押贷款试验，扩大农村有效抵押物范围和抵押物受让人范围。大力发展农村小额信贷、扶贫小额信贷、创业小额信贷，扩大林权抵押贷款，深化实施“便农支付工程”，扩大“丰收一小额贷款卡”、“金穗惠农卡”的人群覆盖，开展为农民改建住房和购买住房服务的按揭贷款。健全政策性农业保险体系，探索农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制，探索组建农村保险互助社。完善政府主导的新农村建设融资平台，促进信贷资金更多地投向新农村建设。

第六项是建立农民创业服务体系，促进农民收入持续普遍较快增长。这项改革的重点和关键是建立要素供给机制和完善人才培训机制。要加强农民创业服务，从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询、技术供给、业务辅导等方面支持农民创业。全面拓展农民创业领域，为农民参与现代农业、来料加工业、家庭工业、休闲旅游业、社区服务业等领域创业提供各类服务。转变农民创业方式，形成农村能人带动下的合作创业机制。大力发展劳务合作社，着力解决农村人口集聚后农村闲散人员、中老年农民的就业增收问题。转变农民培训方式，大力实施“千万农民素质提升工程”，开展“农村‘两创’人才”培养，努力提升农民创业就业的能力。

第七项是深化户籍管理制度改革，加快形成城乡统一的户籍管理制度。要把这项改革的重点放到促进本省已在城镇就业和居住的农民落户城镇上，并切实保障他们在农村的集体经济权利和在城镇的公共服务权益。按照促进人口合理流动、保障农民合法权益的原则，加快建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度。进一步放宽户口迁移政策，取消不合理的落户条件限制，引导符合条件的农村人口进城镇人户。逐步取消农业户口、非农业户口的户口性质划分，加快建立城乡统一户口登记制度。完善居住证制度，进一步明确和扩大居住证持有人可享有的公共服务等待遇。必须强调，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作为基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺他们的合法权利。

第八项是深化农村产权制度改革，加快形成与户籍相分离、责权利明确的农村产权制度。明晰的产权，不仅是产权流动的前提，也是产权人流动的前提。要全面开展农村集体土地、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的确权登记发证工作，逐步建立城乡统一的土地、房屋产权登记制度，探索建立农村房屋产权流转、交易和处置机制。健全村级经济合作社组织。严格界定村民委员会与村经济合作社职能。加快开展村经济合作社股份合作制改造，将集体经营性资产量化到人，努力让农民人人持股、户户分红。积极构建市、县、乡镇三级联动的农村产权交易市场体系。引导确权后的土地山林承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体留用地等进行交易流转。

第九项是深化公共服务制度改革，促进农村民生加快提升。在基本公共服务制度基本建立后，解决“标准上的城高乡低、质量上的城优乡劣、制度上的城乡二元”问题，成为推进这项改革的重点。要建立城乡公共服务标准差距逐步缩小机制，继续提高养老保险、合作医疗、最低生活保障、教育医疗救助等标准，有条件的地方要加快实现城乡低保标准同标，提高中小学校生均经费、医疗卫生机构财政补助标准，并探索建立享受标准与物价上涨的联动调整机制。探索城乡公共服务质量差距逐步缩小办法，进一步加强对农村教师、医生的进修培训，继续办好乡村全科医生定向培养，推广城乡学校共同体、乡镇卫生院与村卫生室一体化管理等办法。探索城乡公共服务制度衔接并轨，加快被征地农民基本生活保障与城乡居民社会养老保险等制度的衔接，有条件的地方要积极推进城乡合作医疗制度并轨。

三、切实加强对农村改革发展的组织领导，着力形成以改革促发展的良好氛围

推进新形势下农村改革发展，既需要有敢闯敢创的勇气和魄力，又需要有会闯能创的本领和能力。各级领导干部要深刻认识新形势下“三农”工作的重要性、长期性、复杂性，进一步增强历史责任感，加强政策理论学习，增进与农民群众感情，把握经济社会发展规律，不断提高驾驭“三农”工作的能力和水平。

(一)提高认识，摆正位置。“三农”问题是一个国家和地区在工业化、城市化进程中必然出现的事关全局和长远发展的重大问题。是决定现代化成败的主要标志。虽然随着工业化、城市化的推进，农业份额会下降、农村人口会减少，但农业在国民经济中的基础作用不会改变，“三农”问题在全局中的重要地位不会改变。各级党委、政府要进一步强化“重中之重”的战略思想，并把这一战略思想全面落实到政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等各个方面，特别是各级领导干部要牢固树立、自觉践行“重中之重”的战略思想，切实发挥好表率作用，推动我省“三农”不断向前发展。

(二)强化学习，提高本领。做好“三农”工作，要求各级领导干部具备较高的理论和政策水平，具备洞悉形势发展趋势的知识和能力。各级领导干部只有与时俱进地加强学习，才能深刻领会和准确把握“三农”工作的基本理论、基本方针和基本政策，才能较快地熟悉和运用农业农村领域的法律法规，不断提高自身的领导能力和工作水平。目前，我省市县党委、政府已基本完成换届，一大批新同志走上了“三农”工作领导岗位。新从事“三农”工作的同志，尤其要抓紧系统学习农村政策和法律，了解农村改革的历程、农村体制和政策的沿革，特别是要学习连续9年的中央“一号文件”和省委、省政府各年度关于“三农”工作的有关文件，尽快掌握“三农”工作脉络，尽快提高“三农”工作本领。

(三)转变作风，狠抓落实。务实、高效、亲民的作风是做好“三农”工作的前提。要深入开展“进村人企”大走访活动，把这一活动的主要对象放到“三农”和农村的小微企业，把加强调查研究、坚持群众路线、多办“三农”实事作为深化作风建设的主要内容，深入基层，服务农村，确保各项工作落到实处。各级干部特别是广大“三农”干部要把“干部万村访农家”活动的各项部署落到实处，访农家、解难题、办实事、促发展，以务实高效的作风推动“三农”工作不断取得新成果，让农民满意、农民得利。要坚持和完善调查研究制度，深入研究事关“三农”发展的全局问题、重大问题、热点问题、难点问题，掌握新情况，谋划新思路，力求新突破。要建立干部直接联系群众的制度，落实蹲点制度、联系点制度、结对帮扶制度等，深入了解民意，倾听群众呼声，积极帮助群众出主意、想办法。要健全为民办实事长效机制，切实转变职能，强化服务，各地每年都要根据农民需求和农村实际，推出一批“三农”方面的实事项目，切实解决农民群众生产生活中的实际问题，让农民群众真正得到实惠。

(四)注重创新，讲求方法。新阶段的“三农”工作必须坚持改革引领、创新驱动，把以改革促发展的理念贯彻到“三农”工作的全过程。在改革思路上，要更加突出顶层设计，更加注重上下互动、横向沟通，努力使改革成果具有普适性和长效性。在改革方法上，要坚持“面上改革创新”和“点上改革试验”两手抓，既要加快现有改革经验集成推广和体制机制创新，又要按照超前探索、先行先试、封闭运行、风险可控的要求，通过设立农村改革试验区的形式开展制度创新的改革试验。

(五)尊重意愿，增进利益。尊重农民意愿、保障农民权益，始终是做好“三农”工作的根本要求。推进改革，说到底是利益关系的调整。我们一定要把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为“三农”工作的出发点和落脚点，把农民群众赞成不赞成、满意不满意作为检验标准，充分尊重农民群众的主体地位和首创精神，充分尊重农民群众在改革发展中的知情权、参与权，既要给农民群众看得见、摸得着的眼前实惠。更要着眼长远从根本上维护和增进农民利益，让农民群众公平分享改革发展成果。