浅论突破电子政务中互联互通

“以信息化带开工业化”的违后是各地政府及部门的电子政务热。要实现真正意义上的电子政务，到达信息完整同享以及交流，必需解决横亘在部门之间的互联互通问题。

互联互通分为两个方面：横向的互联互通以及纵向的互联互通。横向的互联互通指同1级别的不同政府，或者同1政府下不同的政府部门之间的信息同享;纵向的互联互通指本级政府以及下级政府之间的，或者同1系统内的上下级之间的信息同享，例如全国工商系统的互联互通问题。

互联互通的普遍性

就目前状态来看，我国“普遍存在着纵弱的现象——所谓纵强就是部门的系统做患上比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛”(刘鹤，二00二)。依据赛迪CCID二00二年二月的讲演，中国三00亿电子政务投资绝大部份在纵向垂直领域。银行发行的银行卡10多年来一直不能实现互联互通，引起消费者、媒体和企业的广泛批评，很早以来中央银行就着手解决，并成立了专门的机构负责落实，直到2002年初成立了中国银联股份有限公司，尝试着真正打破各个银行间的信息阻隔，互联互通问题才得以初步解决(硅谷动力网《金字号工程大盘点》，2002/7/26)。其他金字工程(如金卫工程、金审工程)也不同程度存在着互联容易互通难的问题。至于电信行业的互联互通问题更是纠缠至今，虽然各电信运营商之间的网络互联互通在心不甘情不愿的情况下实现了，但互通的质量和费用结算仍旧是个不解的结。因此，要想电子政务工程效益得到真正的发挥和成熟的发展，重要的就是要分析、解决互联互通问题。

互联互通的瓶颈

要把政府之间、上下摆布之间独立的系统连接起来，其实不是1件容易的事情。首先，系统上马以前，本来就没有1个总体调和的战略方案，没有斟酌到技术上的兼容性，也没有斟酌软件的通用程度。常常是同1个数据，不同的政府部门会用不同的编码去描写，数据库系统的分类以及功能也不尽相同，有些连基本的利用平台以及环境都不统1。但技术问题其实不是不可逾越的。不少政府部门过分夸张技术上的客观缘由，成为抵制互联互通的借口。实际上，更多的困扰常常是在技术问题患上到解决以后，互联互通依然可望而不可及。比如在金关工程中，尽管投了大量的钱，解决了数据库相接、信息编码等技术问题，但信息仍不能有效流通。所以说，技术与标准是阻碍互联互通的1个缘由，但绝对于不是最根本的缘由。到底甚么是致使互联互通不胜利的真正缘由?钻研表明，比技术更首要的是体制缘由。首先是因为信息寻租，即政府部门应用行政管制以及法律等手腕来人为限制信息自由活动以保护其既患上利益。寻租不是1个新的概念，但应用信息寻租乃至信息化的手腕寻租则是1个新的现象。致使信息寻租的主要缘由是传统政务体制里的弊病，即政府权利部门化、部门权力利益化、获利途径审批化。在我国传统政务体制下，政府依据职能以及权利，划分成条块分割的部门结构，他们独占的大量信息常常成为政府部门寻租的基本资源与来源，而信息的同享会致使房钱的流失或者减少，削减原来部门的经济利益。例如，房地产交易中，土地出让方式缺少公然透明度，疆土管理部门可以取得房钱，致使房地产开发中的营私舞弊以及黑幕交易。权利的部门分割以及部门的寻租利益，必然阻碍了信息同享。由于同享致使本钱降低，为用户带来便利的同时也象征着部门原有寻租机会降低;与此同时，权利从1个部门转移到其他部门(power shift)，象征着房钱也随之转移到别的部门，必将致使本部门房钱的弱化、乃至瓦解。即使信息同享带来整体利益最大化，但同享部门之间要末没有鼓励进行利益补偿，要末利益补偿的本钱机制过高，由于信息资源常常比什物资源更难以估价。更何况长时间以来审批经济的繁杂性、不透明性，使患上政府工作流程很难真正优化，更没法借助互联网达成资源同享。

中国政府官员的提拔体制是典型的锦标赛模型(tournament model)，锦标赛模型是1种横向相对于事迹比较的鼓励情势，每一个人所患上只依赖于他在所有人中的排名，而与他的绝对于表现无关。在这类模型下，第1名会取得巨大奖品，而第2名的所患上会与第1名相差很远，这样就加重了人之间的竞争的剧烈程度，人之间的合作可能性很小。自上而下的官员提拔机制，就是这类锦标赛模型。众多同级政府官员竞争1个岗位，这类“你上则我不能上” 的提拔规则使同级政府官员之间处于零以及博弈，其最优解是致使竞争对于手之间没法构成自愿合作。这中间还触及到1个不肯定性风险的问题。电子政务所触及的网络技术以及政务重组均是不肯定性很大的事物，乃至包含政策预期的不肯定性风险。当官员不知道电子政务政策长时间走向如何的时候，他选择静观其变。中国政府官员奉行1条法则“多做多出错，少做少出错，不做不出错”。如果他预期电子政务的风险很大的话，做好是1个事迹，但做不好就有多是官位的丢失，最优解就是保住当前。中国特殊性质的政治鼓励违后受“官本位”意识的强势支持，这也是致使官员提拔体制出现锦标赛博弈模型的首要缘由。互联互通不单单指政治系统内部能够达成互联互通，更包含政府与公家之间达成互联互通。中国的现状是政府以及至关程度的公共权利机关不能主动与公共服务对于象达成切实的互联互通，剖析缘由就在于政府长时间缺少、再也不保有或者者说从未维持过对于公家的畏敬、对于公共服务对于象权力以及利益的畏敬;如果各级政府、公共权利机关没有对于公民利益以及服务需求的最基本的畏敬，就不用再奢谈“以民为本”、“人民机关为人民”等等政治许诺了。

互联互通的解决方案

针对于电子政务中的信息寻租以及政治鼓励这两个瓶颈，咱们分别提出了过渡性解决方案以及长远性解决方案。

过渡性解决方案

一、树立信息资源利益补偿机制。据

统计，目前我国的政府部门掌握着全部社会信息资源的八0%(其中包含三000多个数据库)。这些信息资源又分别属于不同的部门节制以及应用，没有相干的信息资源归属、搜集、管理、使用以及费用预算的法律机制。信息资源归属不明确，各部门把自己掌握的信息资源当作追求政治利益以及经济利益的筹马，构成了信息垄断。在相干的法律法规没有出台以前，各部门是不会主动抛却原来既患上的信息房钱的。必需追求1种过渡性的解决办法——树立1个利益补偿机制，让使用信息的部门以某种情势对于提供信息的部门给与必定的补偿。

二、上级主管部门调和利益冲突。电子政务最后的结果可能致使某些部门的职能转变，机构精简，失去的利益没法补偿，也不应当补偿，这时候需要上级主管部门出面进行调和以及再分配。

三、绩效考查，把电子政务特别是互联互通纳入官员绩效考查。对于于政府官员而言，职位升迁是最首要的鼓励因素，政治利益先于经济利益，也是其他利益的最首要的来源。所以把电子政务建设的效能效益，互联互通的合作态度以及贡献与官员的考查机制结合起来，让官员认识到互联互通以及个人的政治前程紧密相干，他们就不会表面上支撑电子政务，实际上抵制互联互通。

四、出台相应法规，通过法律束缚以及引导政府部门。现在全国尚无出台统1的互联互通领域的法规，则可以先在各地或者依据某个项目制定1些法规、轨制，以此来束缚、规范政府部门的行动。对于谢绝以及抵制互联互通的政府及其部门以及部门领导人进行处分。

长远、根本性方案

一、信息归属、管理、使用及费用预算方面立法。要根除了政府信息寻租，国家必需尽快对于信息资源的归属、搜集、管理、使用以及费用预算等各方面制订法律，让各个部门有法可依。其中，制订政府信息公然法已经经刻不容缓。在此次的SARS事件中，北京市有些政府环节对于于SARS情况的虚报、瞒报，致使病情没法节制，使公家亲自体会到信息不顺畅危害置人死地。如果公家能在第1时间取得准确信息，人们就会注重并采用正确的措施，那末受害的患者就会少良多。有位患者无比激动的说：“如果新闻资源被很好的用到宣扬SARS知识上，那该多好啊!” 二00一年末天津艾滋病扎针事件，如果当时天津有着优良的信息公然渠道，政府部门能够及时通过网络、报纸、电视等传媒向公家权威信息，社会恐慌是完整有可能“胎死”的。可见，缺少法律手腕来保障信息的公然，已经不能适应社会对于信息公然活动的迫切请求。

二、鼓励机制的改善

政府官员的提拔、提升是体制上的问题，如何使政府官员更多地为他们的服务对于象负起责、而不是仅对于对于上级部门负责，如何解除那些1窝蜂的“政绩工程”——知足了上级的评价标准却把真实的服务对于象(公民以及企业)利益放到1边，是必需解决的障碍。不解决这类状态，电子政务很容易流于情势。电子政务的服务对于象是公家以及企业，来自服务对于象的需求是互联互通合作的巨大动力。只有让各级政府直接面对于服务对于象，直接让服务对于象来考查各级政府的事迹，这样才会转变管制型政府的管理体制，建立政府对于公家以及企业的服务意识，才能更好的为民众办实事，使电子政务的效能效益落到服务对于象的利益这个着眼点上来，才能从根本上到达互联互通。有些人认为，网下政务体制改革须优先解决才能到达电子政务的真正完美，但笔者认为虚拟领域互联互通的实现，为传统政务流程重组提供了平台、创造了契机以及筹备前提。中国的改革1向先立新后破旧，边立边破，以破促立，最后到达有破有立的结果。在实现网络以及系统的互联互通中，不失时机地推动流程重组以及部门整合，以促使互联互通问题的根本解决。国务院办公厅1位不愿流露姓名的官员在看到《政府信息公然条例》(讨论稿)后吃惊地说：“如果真的施行，这简直就是1场革命。在咱们的工作中，所掌握的政府信息全体归国家所有，不公然是原则，公然是例外，有时，乃至连例外都没有。现在，这个条例的第2款请求政府信息以公然为原则，以不公然为例外。这会从根本上扭转咱们的工作方式以及工作思路。这可真是1场工作轨制的革命。” 二00二年一一月国务院做出抉择：“取缔七八九项行政审批项目，触及五六个部门单位” 国务院提出：要依照完美社会主义市场经济体制的目标以及树立“廉正、勤政、务实、高效”政府的请求，进1步转变政府职能，继续深刻推动行政审批轨制改革。要将行政审批轨制改革与政府机构改革、履行政务公然以及“收支两条线”管理和其他有关工作紧密结合起来，努力树立适应社会主义市场经济体制请求的行政管理体制。因而可知，电子政务、政府信息化以及行政管理体制改革是相辅相成的。中国政府要真正做到“责任政府、法制政府、服务政府”，还有很长的路要走。

电子政务是1场深入的变革，势必鼎力推进政府职能转变。解决了互联互通这1瓶颈，它才能增进政府进行部门整合以及流程重组。终究致使信息技术以及政府无缝的整合，构成“无边界政府”。将来无边界的政府，服务对于象不管在登陆政府的哪个网站，均可以无比容易以及透明地取得来自不同级别政府以及部门提供的整合的信息以及服务。

破解互联互通的胜利案例

——北京市四四家局委办如何实现互联互通?

局部的互联互通，局部的信息同享在必定程度上已经经有所突破。例如北京地税以及工商部门的互联互通早在两年前就已经经实现。其中，地税部门因为患上到了工商的企业信息以后，那些在工商管理部门登记注册而不在税务部门登记的企业就无所遁行，大大加强了税收征管以及查税，结果在互联互通后短时间内就查获大量偷税漏税案件，税收因而增添二亿人民币。到二00一年，北京市地税局(二000)、国税局(二00一)、劳动保障局(二00一)与工商局都实现了互联互通。在这中间，工商局是地税、国税以及劳动保障局的数据供应者，也是1个最首要的综合信息汇总部门。当时的工商局局长1直是网络经济以及电子政务的鼓吹者，曾经经在电子政务领域着书数本。他对于电子政务的开明态度，作为1把手对于局部互联互通的明确支撑，使患上北京工商局扮演了1个无比踊跃的提供信息与同享信息的先行者，对于推进北京市的互联互通起到了首要作用。 然而，当工商局与房地产局、

文化部门等单位进行互联互通或者者某种情势的业务合作时，受到了谢绝以及抵制，全面的互联互通依然有至关的难题。二00二年三月，在北京市政府树立企业信誉信息系统这样1个跨部门的项目时，北京市政府直接出面干预项目的运行。 首先让一五个信息技术水平较好的委办局作为试点参加，当获得必定的成就时，北京市政府又组织此外二九个委办局加入，从而实现四四个委办局在北京市政府调和下进行合作。二00二年八月北京市政府通过一0六号政府令：《北京市行政机关归集以及公布企业信誉信息管理办法》。该法令自二00二年一0月一日期实施，以法令的情势规定：“行政机关通过政府专网，依照统1规定以及标准，及时、准确地向企业信誉信息系统提供真实、合法、完全的企业信誉信息，并承当相应的法律责任。市级各行政机关负责肯定以及公布本系统的信息的具体项目、规模以及标准搜集、收拾本系统的信息，并统1负责信息的提交、保护、更新以及管理 。可以说，北京的互联互通既用行政手腕，也用法令法规，才能初步实现了相干部门之间的联通。

破解互联互通之启示录

从北京市四四家局委办实现互联互通的事例中咱们不难看出北京市全面互联互通的实现，依赖于北京市政府鼎力兼顾与组织，包含强制性的行政规定乃至法律手腕;其次，局部互联互通中，工商局是地税、国税以及劳动保障局的数据供应者，在整个互联互通工程中态度踊跃，起到了先行者的推进作用。另外，咱们从这样的事例中也能够了解到破解锦标赛模型的途径以及前提。首先，1个强有力的上级主管部门的兼顾与调和，对于胜利解除互联互通障碍有着抉择性的意义。电子政务的高效化、透明化1方面带来某些职能权利的消解以及弱化，咱们称之为“技术消解聘权”，另外一方面又能施展信息综合优势，强化与扩充某些职能权利，创造出新的政治机会与利益途径，咱们称之为“技术强化职权”。那些职能越综合，越有信息优势的部门，越有可能成为这场数字竞争的患上益者——比如工商局是1个信息综合部门，它掌握的信息越多，就越有发展的机会与价值。

工商局捉住了这次信息化的机会，以充沛的热忱与鼓励诉诸与追求上级部门支撑，从而成了互联互通中的先行者(initiator)。然而，那些部门职能单1，缺少信息优势的部门，因为在数字机会中处于劣势，就越有可能成为互联互通的被动者，乃至抵制者(inhibitor);而锦标赛模型的政治鼓励又致使患上益部门与损失部门没法树立利益补偿机制，这样信息资源市场没法有效运行，从而使合作没法自愿产生。所以，要破解互联互通的障碍，必需依托强有力的上级主管人，兼顾与调和下属部门的利益冲突，才能破除了锦标赛模型。这其中的症结，还必需倡导与应用先行者的热忱与动力，从技术立异到提供轨制立异，破解反对于者的阻力，从而使上级部门成为互联互通中最有力的支撑者(supporter)。第2，并不是所有上级主管都能胜利破解锦标赛模型，破解胜利与上级主管部门的调和力度高度相干，而调和力度又受制于集权度(centralization)的高下：集权度越高，破解的可能性越大。

集权度越低，破解的难度越大。比如，由北京市政府牵头调和下属部门的利益瓜葛，决策集权度就比国务院调和下属部委要高(主管人具有对于下属更直接的任免权、事迹考查权)，所以统1决策本钱低， 消解锦标赛模型胜利性大;相反，1系列的金字工程中，由中央1级牵头调和各部委瓜葛，试图摆平各部委利益冲突，统1决策本钱要比北京市大良多，破解锦标赛模型的胜利可能性相应也小;至于部门内的决策本钱就最低，由于纵向集权度最高，负责人是直接上级，最容易调和，这就是为何各部委纵向系统的互联互通做患上最佳的缘由。例如公安部的金盾工程，各地的公安部门，已经经依据自己的实际情况，再也不局限于网络的搭建、系统的安装，而开始偏向于各个市、地，乃至是省内的互联互通。综上所述，互联互通的推动目前只能是“1把手”工程，强有力的领导人是涉及与调和个人以及团体利益，破解锦标赛模型不可缺乏的。其中，应用与支撑先行者的变革热忱，以行政甚至法律手腕破解反对于者的阻力，是解决问题的症结。