放开个人缴存住房公积金限制的利弊分析

2015年6月份，常州市住房公积金管理中心实施了《常州市自由职业者、个体工商户及其雇佣人员等个人缴存住房公积金管理办法》（下称《办法》）。《办法》最大的亮点之一，就是取消了之前需提供养老保险手册才能申请办理的限制，职工只需凭本人身份证即可申请办理。个人缴存住房公积金的限制得到进一步放宽。

对于政策的放宽，有人欢呼：住房公积金制度对于促进住房保障的作用更加彰显；也有人表示担忧：个人缴存限制的放开加剧了原本就已紧张的资金供给。那么，放开个人缴存住房公积金的利弊在哪里？作为管理者，我们又将如何面对？

一、普惠性的政策特点是放开个人缴存的理论依据

《住房公积金管理条例》第三条规定：住房公积金是“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”，对于个人是否可以缴存住房公积金，并没有明确规定。那么，个人缴存是否合理合规呢？要弄清楚这一点，我们可以从住房公积金制度的发展历史、运作机制两方面进行梳理。

住房公积金制度虽然借鉴了新加坡中央公积金制度，但因该项制度的诞生是伴随着中国住房改革而产生的，因此最贴近我国住房改革的发展实际。虽然在制度的实施中还存在些许瑕疵，但其在加快住房改革步伐、促进我国住房保障方面所发挥的作用却为广大职工群众所公认。作为一项接地气的制度，其最大的生命力就在于职工群众的认同，需要有更多人纳入其中。当前，经济发展速度加快，快速推进的城市化进程对住房保障提出了更高要求。以江苏省为例，2000年全省城镇化率仅为42.3%，到2014年末这一比例已达到65.2%，而且根据《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》，至2030年全省城镇化率将达80%左右。在涌入城市发展的人员中，除了有正式工作的在职职工外，还有大量个体工商户和自由职业者，他们的住房问题也需要得到正视和解决。因此，无论是面对历史的发展基础，还是现实的紧迫需求，住房公积金制度在帮助非在职职工解决住房问题上，都需要发挥作用。

从运作机制方面来看，住房公积金制度作用的发挥首先需要缴纳职工发挥自助功能，通过个人和所在单位按照一定比例，共同缴存住房公积金，建立一定体量的资金池；通过发挥制度的互助功能，向需要购买住房的职工发放低息贷款。作为权利和义务的对等，缴存职工享受存款利息收入，贷款职工则应缴纳贷款利息。如果将自由职业者、个体工商户等纳入住房公积金制度，履行资金缴纳义务，并享受相应权利，不仅不违反住房公积金促进住房保障的本意，而且也扩大了住房公积金资金池的体量，为帮助更多需要帮助的职工提供了资金支持。

二、放开个人缴存有利于推进住房公积金制度发展

2005年，建设部、财政部和人民银行联合下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，明确“城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”，并且“进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员购买自住住房时，可按规定申请住房公积金贷款”，使得个人缴存者与在职职工享受同等权利和义务。经过10年的发展，放开个人缴存对于推进住房公积金制度发展所发挥的作用，不断凸显，体现在以下几个方面。

一是扩大了住房公积金资金池。以常州市住房公积金为例。自2006年10月推出个人缴存住房公积金政策以来，随着政策宣传的不断深入，个人缴存户呈现快速发展趋势。据统计，2011年当年新增个人缴存户仅为309人，到2014年底这一数字飙升至2730人，基本是每年翻番增长，到2015年10月底，全市已有2.02万人开设了个人缴存户，累计缴存住房公积金2.22亿元，年均缴存资金近2500万元。特别是在2015年6月份，常州市全面放开个人缴存后，全年个人缴存住房公积金超过1亿元，占当年总缴存额的1.28%。我们有理由相信，随着个人缴存住房公积金政策的深入推进，个人缴存资金对于扩大全市住房公积金资金池的贡献将更加明显。

二是彰显了住房保障的制度特点。一般来说，开设个人缴存户的职工主要由两类人构成：一类是个体工商户、自由自由职业者等新开户职工，另一类是失业下岗职工，由正常的在职职工缴存转为个人缴存。他们中要么收入不稳定，要么处于中低收入水平，申请商业贷款存在难题。住房公积金低息贷款则是他们融资购房的主要选择。我们看两组数据：首先是申请住房公积金贷款的次数。在实施个人缴存住房公积金政策的9年中，常州市先后有3878户家庭申请了住房公积金贷款，其中有3842户为首次申请。其次是申请贷款购房的面积。这3878户家庭购房的平均面积为99.9平方米，而同期住房公积金贷款购房的平均面积在110平方米左右。由此我们可以很清楚地看到，在申请住房公积金贷款的个人缴存户中，绝大部分为刚需性购房者，而这也符合个人缴存户的构成结构。

三是提高了政策宣传的影响力。在所有宣传中，口耳相传是最直接，也是最有效的宣传方式。住房公积金政策宣传也不例外。一方面，通过实施个人缴存住房公积金政策，以个人缴存者的切身得到的实惠展示，倒逼企业缴存，从而扩大制度覆盖面。另一方面，向个人缴存者发放住房公积金贷款，也在一定程度上扩大了住房公积金在个人住房贷款市场的份额。截至2015年9月底，常州市通过住房公积金贷款购房的面积已超过全市住房备案面积的30%，实现“三分天下有其一”，住房公积金个贷余额也已超过各大商业银行。

三、放开个人缴存存在伤害正常缴存者利益的可能

诚然，放开个人缴存住房公积金对于发挥制度优势、促进住房保障有着重要意义，但在实际操作中，放开个人缴存存在伤害正常缴存者利益的可能，主要表现在两个方面。

一是过高的存贷比会挤占资金池，增加贷款轮候期。存贷比是银行贷款余额与存款余额的比率，反映的是银行盈利水平。这里借用这一概念，旨在反映住房公积金的资金利用情况：比例越高则资金利用率就越高，反之亦然。以行业内资金流动性最为紧张的2014年为例，当年常州市共发放住房公积金个人住房贷款48.91亿元，缴存资金70.55亿元，存贷比为69%；同期个人缴存户申请贷款3.05亿元，缴存资金仅为0.57亿元，存贷比高达535%，并且，在当年申请贷款的个人缴存户中，有23户在贷款发放后就停止缴存住房公积金，占比达2.42%，而这一比例在申请贷款的正常缴存职工中仅为0.92%。很显然，个人缴存者在享受政策权利和履行缴存义务上发生了偏差，也就是说，在一定程度上伤害了正常缴存者的权益。

二是助长企业不缴住房公积金之风，增加扩面难度。增人扩面是住房公积金开展工作的基础，只有不断扩大制度覆盖面，才能确保稳定的资金来源。近年来，随着住房公积金工作的深入推进，增人扩面已触及各乡镇等基层，民营企业成为扩面的重点。这些民营企业大多由原来乡镇企业转制而来，规模小，企业职工以本地职工和外来务工人员为主。在实际扩面工作，这些企业往往法律意识淡薄，经常借口职工不需要买房，不愿意为职工缴纳住房公积金，或者说已经为职工发放了住房补贴，不需要再缴纳住房公积金。如今，个人缴存放开后，这些企业更加不愿意为职工缴纳住房公积金，认为职工如需买房完全可以自己缴存、自己申请贷款，企业没有为职工解决住房问题的义务和责任。这让本来就已困难的扩面工作雪上加霜，增加了制度推进的难度。

四、从严管理、区分对待才是解决之道

这里之所以将放开个人缴存对于正常缴存职工的伤害称作“可能”，是因为笔者认为，这些伤害完全可以通过加强制度管理、增强执行力度来解决。

一是明晰职责，确保个人缴存者权利义务的对等。对于放开个人缴存带来的问题和担忧，最主要的问题还是在于个人缴存者以较少的缴存资金获得较多的贷款额，在享受政策优惠的同时却履行极少的义务。要解决这一问题的关键还是在于管理，必须以明确规定强制要求个人缴存者履行相应义务后，才能享受有关权利。例如，此次常州市新颁布实施的个人缴存管理办法中，不仅增加了个人缴存户协议，将个人缴存者的权利和义务以协议形式明确，而且还新增了罚则部分，对个人缴存者贷后不缴的行为明确了惩罚方式。

二是增强身份甄别，杜绝在职职工以个人名义缴存。允许个人缴存住房公积金，旨在帮助个体工商户、自由职业者等非在职职工的购房融资难题，而不应该成为单位不缴住房公积金的理由和避风港。因此，一方面要加强与社保等部门的信息共享，对申请个人缴存住房公积金是否为在职职工的身份要认真甄别，切实将个人缴存制度落实到制定初衷。另一方面也要加强宣传，提高职工维护自身合法权益的法律意识，同时，加强对职工举报投诉单位的处理，加大对未依法建缴住房公积金单位的惩处力度，保障职工权益。

三是加强行政执法，增强住房公积金制度推进力度。在扩面工作中，我们主要依靠三种渠道：依托受托银行等外部协作单位和政府相关部门的协助、政策宣传吸引、行政执法带动。对于前两种渠道，一般较为正规的企业和单位在通过宣传和培训后，都能逐步为职工建缴住房公积金，但对于个别“钉子”企业来说，这两种渠道的推进方式就比较困难。因此，需要加大住房公积金的行政执法力度，既保证制度执行的刚性，树立依法缴存住房公积金的权威，又能杜绝放开个人缴存带来的不利影响，确保制度健康发展。