对完善我国短期外债管理方式的探讨

摘要：当前我国饱受国际收支顺差过大、外汇储备增长过快的困扰。考虑到我国经济增长方式短期内难以改变、且短期外债已成为国际投机资本出入我国的主要渠道，因此无论是从改善国际收支角度、还是从防范金融风险角度，我国都应尽快对短期外债管理方式加以外完善。本文在对我国短期外债管理方式进行充分探讨的基础上，提出了相关完善建议。

关键词：国际收支 资本项目 短期外债 管理

Abstract：Nowadays our country is suffering a lot from BP surplus and the rapid growth of foreign exchange reserves. Because changing the economy growing style needs long time and short-term foreign debt becomes the main channel of foreign speculate capital into China，we should improve the short-term foreign debt management as quickly as possible. On the base of discussing the current short-term foreign debt management，this article proposes some advice.

Key Words：international balance of payment，capital account，short-term foreign debt，management

中图分类号：F831.6 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）09-0047-05

一、加强短期外债管理是调控我国国际收支的有效手段

虽然受美国次贷危机引起的世界范围内金融危机影响，我国的传统出口市场大幅萎缩，但是近年来我国国际收支持续保持“双顺差”，其中2010年新增外汇储备5625亿美元，同比提高71.4%。2011年以来受美元持续贬值、以及美债危机影响，我国加大国际收支平衡力度，上半年国际收支顺差有所减少（同比下降23.1%），但仍保持“双顺差”特征、外汇储备新增1369亿美元。在当前全球性金融危机背景下，外汇储备的不断增加给我国货币政策独立性以及外汇储备管理带来了很大的负担。我国经常项目持续顺差的主要原因在于过度依赖外向型经济的经济结构，资本项目顺差的主要原因则是人民币升值预期导致的资本流入加速。改善我国国际收支状况需从经常项目与资本项目两个领域分别着手。

目前我国已经注重转变经济结构，但这是一个长期而缓慢的过程，短期内难以改变外向型经济的主导地位，因而通过调整经常项目来改善国际收支状况的余地不大。我国资本项目主要分为外资和外债两大类，其中外债又包括中长期外债和短期外债。近年来我国利用外资数量一直比较平稳（年均维持在500―900亿元美元水平）。由于利用外资是我国的一项基本国策、且受“最惠国待遇”等世界贸易组织规则限制，我国对其只能通过《外商投资产业指导目录》加以规范，而不可能进行直接数量限制。我国在外债管理方面目前尚未完全放开，这是我国资本项目外汇管制的最核心部分。由于中长期外债大多是我国政府机构或央企等与外国政府或国际机构之间的契约，这种契约符合我国的国家利益，因此不宜加以削弱；短期外债的成分复杂，国外的很多投机资本是通过短期外债途径流入我国的。近年来我国短期外债的占比迅速提高的现实，进一步表明短期外债对我国资本项目顺差的影响越来越大。综上所述，进一步加强和改善短期外债管理、防范国际投机资本通过短期外债途径流入国内，是当前我国减少资本项目顺差、改善国际收支状况的最有效手段。

二、当前我国短期外债的范畴及流动特征

（一）我国短期外债的范畴

我国对短期外债的定义是：境内机构对非居民承担的以外币表示的一年期（含）以下的债务。从狭义来看，我国短期外债按照债务类型可分为短期外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款三类，其中的国际商业贷款是短期外债构成最复杂的部分，也是最容易被国际投机资本借道的部分，它包括：向境外银行和其他金融机构的短期借款；向境外企业、其他机构和自然人的短期借款；短期债券（含商业票据、大额可转让存单等）；买方信贷、延期付款和其它形式的贸易融资；短期国际融资租赁；短期非居民外币存款；补偿贸易中用现汇偿还的债务；其它种类国际商业贷款等。上述债务类型已纳入我国的外债统计监测系统。从广义来看，以下两类债务也属于短期外债：一是尚未纳入短期外债管理范畴的隐性外债，例如预收货款、外商投资留置境内的已分配未汇出利润或未分配利润等。二是或有外债，包括外汇担保项下人民币贷款、对外担保以及中资企业海外子公司负债所形成的或有负债等。

（二）我国短期外债的流动特征

短期外债本质上属于短期资本流动范畴，具有流动性和逐利性强、期限短等特点。由于短期外债种类繁多、形式复杂、监管难度大，在资本项目管制放松的情况下，容易成为国际投机资本进出我国的便道。而国际投机资本通过短期外债渠道进行的大规模迅速流动，不仅会造成我国金融市场动荡、增加我国货币政策调控难度，在特殊情况下甚至会危及我国的经济和金融安全。

自2002年以来，我国短期外债余额持续增加、在外债总额中的占比迅速提高并于2004年超过中长期外债。截至2011年一季度，我国短期外债余额高达4116.5亿美元，占外债余额比例为70.3%，这表明了两个问题：一是短期外债已成为我国外债的主要构成，这种构成的变化不是源于我国的主动调整、而是源于国际资本推动。短期外债迅速增长推动了我国基础货币投放、增大了我国通胀压力和对冲外汇占款压力、加剧了我国平衡国际收支和管理外汇储备的难度。国际收支顺差及外汇储备的增加，又进一步诱导了人民币升值预期，从而导致更多的国际投机资本流入我国，由此构成一个国际收支管理与宏观调控间的恶性循环。二是2008年美国次贷危机以来，我国加快了经济结构调整步伐、提高了维护国际收支平衡的力度，经常项目顺差、利用外资以及中长期外债余额都呈现下降趋势，唯独短期外债余额仍保持增长态势，结合我国人民币升值预期来分析，笔者认为：当前我国外汇管理的薄弱环节主要集中在短期外债管理领域。我国应尽快堵塞这个管理漏洞，防范国际投机资本通过短期外债渠道“大进大出”对我国资本市场进行冲击，从而确保我国货币政策的独立性、维护我国金融稳定与经济安全。

三、对我国短期外债管理现状的分析

（一）我国短期外债管理的基本架构

当前我国对短期外债实行全口径余额与分类管理制度，其基本架构是：外汇局每年制定年度短期外债余额指标，并对短期外债指标的运用实施综合管理。短期外债管理体系有一整套的政策法规体系，包括综合性政策法规（如《外债管理暂行办法》、《外债统计监测暂行规定》及其实施细则等）、专项政策法规（如《境内外资银行外债管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《境内机构发行外币债券管理办法》等）。这些政策法规中对短期外债管理的范围、程序、职责等内容进行了明确规定，构成我国短期外债管理的基本制度框架。

从短期外债管理程序来看，可分为事前审查、登记核准以及统计监测三个环节：一是事前审查，包括指标控制和资格审查两部分。其中，指标控制是外汇局每年在短期外债余额指标范围内，根据区域经济发展状况和实际需求，逐级分配指标并监测使用；资格审查是指不同类型的借款人具有不同的借款资格，只有达到规定资格标准的境内机构才能对外借债。二是登记核准。即借贷双方签订短期外债相关合同后应到外汇局办理外债登记手续，只有经过登记的外债合同方可生效。核准内容包括外债专用账户开立、变更、注销、外债结汇、还本付息等。登记核准是外汇局管理短期外债的基本手段。三是统计监测。这是指外汇局对短期外债的各种管理信息进行统计、分析和预警处理的过程。

（二）当前我国短期外债管理的薄弱环节

1. 管理职能分散、法规滞后。当前我国外债管理的主要部门有国家发改委、财政部和外汇局，发改委和财政部主要负责同世界银行、亚洲开发银行、联合国农业发展基金会及外国政府间短期外债的审批，而外汇局主要负责国际商业贷款类的审批、以及所有短期外债的登记管理。三个部门的管理职能各有侧重。但由于缺乏协调机制，监管信息缺乏交流、无法共享，导致在短期外债管理方面存在部分重复监管。由于缺乏统一的风险管理体系，风险处置和应对缓慢，难以有效防范外债领域的系统性风险。另外，部分短期外债管理政策严重滞后于业务发展，且各有关短期外债规定多散见于诸多文件之中，缺乏一个系统完善的短期外债管理办法，影响了执行效果。

2. 外债统计监测制度缺陷。一是统计范围偏窄。在现行外债统计监测体系下，尚有部分隐性外债和或有外债未被纳入监测，其不确定因素可能导致未来出现集中支付风险。其中，贸易项下预收货款、外商滞留境内的利润等隐性外债的交易背景不易确认，流量和存量难以监测；虽然目前已采取措施将部分延期付款纳入外债统计监测体系，但由于缺乏有力管控手段，大部分隐性外债仍游离于监测之外；而对或有外债的统计监测甚至没有统一要求，监测手段也极为落后。如在对外担保的管理工作方面，目前仍是手工操作，难以实现对数据的准确统计和分析。二是流量数据较为缺乏。现有短期外债监测系统主要关注存量信息，对流量信息要求不高，而敏感性强的流量信息的缺失导致监管部门难以及时进行债务预警。

3. 对短期外债期限变化缺乏有效控制。目前，债务双方可通过展期等方式将短期外债变相转化为中长期外债。这是一种规避长期外债管理相对较严的手段。此外，当投机资本急需流出时，也可实施“提前还款”手段，而外债管理机构对于这种债务双方利用外债期限管理缺陷从事的投机活动无有效约束措施。

4. 短期外债价格约束机制软化。短期外债的成本主要体现为外债利率。虽然我国规定境内机构借用短期外债利率不得超过同期国际市场利率，却未对可供参照的“国际市场”标准进行明确界定。当前国际融资市场既包括国际同业拆借市场等公开市场，也包括自发形成的临时性私人借贷市场。缺乏监管下的借贷双方自主定价，容易滋长“零利率”或“高利率”等地下经济活动，从而打通投机资本的流通渠道。

5. 外商投资企业外债管理制度存在缺陷。一是目前的“差”管理规定允许外资方以外债形式补足“差”，由于未建立总量控制措施，随着“差”总量的扩大，容易导致外资企业外债规模失控；在微观层面，“差”比例标准和管理方式也难以控制单个企业外债规模。二是借债主体利用短期外债规避“国内外汇贷款不能结汇”的管理政策。由于外债可以结汇，因此部分外商投资企业频繁借用外债，并在借款协议中订立提前还款条件，在办理外债结汇手续后随即利用国内外汇贷款提前归还外债，从而变相地实现了国内外汇贷款结汇目的，规避了外汇管理政策。三是借用短期外债方式在境内外母子公司间进行套利。外商投资企业可与境外母公司通过短期外债形式将资金在集团内部运作，利用我国外债管理漏洞进行套利活动。四是对外商投资企业外债结汇后的人民币资金投向缺乏有力的监管，从而为部分外资企业在我国从事投机活动提供了可乘之机。

四、应对短期资本（短期外债）冲击的国际经验

二十世纪90年代世界上爆发了一系列区域性金融危机，有关研究表明，国际投机资本的过度冲击是导致这些金融危机爆发的关键因素之一。为免受国际投机资本攻击，许多国家和地区均采取了限制短期资本（短期外债）异常流动的有关措施，归纳起来主要有以下几种：

（一）建立无息准备金制度

所谓的无息准备金制度（又称为“智利模式”）是要求流入短期资本的一部分作为准备金无息地存放于央行，以提高短期资本流入成本、降低短期资本投机动机。智利于1991年7月开始推行这一制度。最初该准备金比率为20%，1992年5月智利政府进一步将准备金比率提高到30%。在短期资本流入总量下降后，智利政府于1998年6月把准备金率降至10%，9月份进一步降至0。虽然目前没有充分的研究文献对这一制度在降低短期资本流入规模方面的效率进行计量分析，但这一制度确实改变了智利外债结构、增加了其中长期债务的比重，从而使该国经济对突然性的大规模资本流动的承受力大大增强。专家们普遍认为，这一措施至少在短时间内对抑制资本流动是卓有成效的。韩国对上述智利模式进行了改良。1998年6月，韩国在IMF的帮助下引入无息准备金制度。金融环境稳定时准备金率可为零，在发生危机时准备金率最高可提到30%，其具体比例依短期资本流入的状况而定。

（二）保持适度的外汇储备

虽然外汇储备过高会带来本币升值压力，但在应对短期国际资本冲击方面，外汇储备还是发挥着重要的“稳定器”作用。通常认为，一个国家外汇储备与外债总额的比率越低，它抵御金融危机的能力就越弱。因此保持适度的外汇储备被认为是增加经济弹性的一个关键因素。以智利为例，中央银行持有的巨额外汇储备构成了对智利流动性管理的有力支撑，在1999年外汇储备占GDP的22%、占外债总额的42%，并且超过了该国一年的进口总额，从而确保智利平安地度过了两年金融动荡期。

（三）规定资金在境内最短停留时间限制

该措施在某些新兴工业化、发展中国家和地区的金融危机期间曾得到广泛运用。例如，中国台湾地区在向境外合格机构投资者开放其股票市场初期规定：“汇入本金满一定期限后才能汇出本金”、“投资收益每年只可汇出一次”、“汇出本金一定期限后才能再行汇入”等。马来西亚也曾规定“非居民出售马来西亚股票所得资金需等待12个月才能转换为外币”等限制性措施。

（四）通过征税增加短期资本流动成本

在金融市场全球一体化下，短期资本跨境流动日趋频繁。因此，通过对短期资本流入或流出征税来抑制投机性短期资本也应运而生。最常见的如托宾税、庇古税、预扣税和所得税等。由于税收可以降低短期资本流动动机并创造财政收入，因此这种手段在部分国家得以成功应用。如人们常把智利作为托宾税付诸实施的成功范例；而巴西和马来西亚则在二十世纪90年代的金融危机期间征收过庇古税。

（五）对外债实行审慎管理

在对跨境短期资本流动进行严格管理的同时，智利政府一直非常重视对金融机构的审慎管理。1992年5月智利规定境内金融机构必须取得国家风险分类委员会的高信用评级才能对外借款；1993年6月进一步规定借债金融机构必须取得国外信用评级公司的良好评级；1994年规定非金融公司必须取得BBB或“投资级别”的信用评级、金融机构必须达到BBB+的信用评级标准。印尼规定对外借债的银行必须提前三个月提交年度计划，由央行根据其经营状况核定一个上限额度，并规定该银行两年期以下的国外借款不得超过实收资本的30%、且其中至少80%是用于出口信贷。哥伦比亚则对外债采取指标化管理：一是短期外债余额不能超过总外债余额的15%。二是采用浮动利率方式借用外债的比例不得高于总外债的30%，且再次变动利率期间不得低于3―4年。三是要求外债与外汇储备币种相匹配。

五、完善我国短期外债管理方式的建议

综上所述，目前我国在短期外债管理方面既存在政策法规漏洞、又存在统计监测环节缺陷。在国际金融危机影响仍未消除、国际投机资本日益猖獗的当前，借鉴国外监管经验进一步完善我国短期外债管理体系、防范短期外债对我国资本市场的冲击、着力促进我国国际收支平衡意义重大。

（一）总体思路：坚持审批与监测预警并重

随着我国金融生态环境逐步改善、资本项目可兑换进程不断加快以及监管技术的持续进步，我国短期外债管理应向“事前审批与统计监测预警并重”的方向发展。对短期外债的审批和监测预警应围绕短期外债的“借、用、还”整个流程展开，同时要辅以更加健全的政策和制度保障。

（二）对短期外债进行监管的具体思路

1. 短期外债的借入。

（1）此环节的管理重点在于把握好短期外债的总量问题，即控制举债规模和结构。应该保证短期外债规模既能满足经济发展需要，又不超过本国短期偿债能力，还要尽可能降低融资成本。可采取计划控制、指标管理、严格审批等配套措施，并辅之以税收等经济手段加以调节。

（2）对于短期外债指标管理等总量控制措施，在政策制定时要有预见性和灵活性，并与短期资本流动监测预警体系相衔接，一旦出现危机预警信号，应及时调整流入规模，以防止形势进一步恶化。在特殊情况下可考虑建立短期外债无息存款准备金制度。根据国外经验，如短期外债占比在较短时间内快速增长到外债总额的50%（目前我国的短期外债占比已超过此界限），可要求将短期外债金额的20%作为无息存款准备金，以增加投机资本流入成本。当然，有关指标的选择和制度安排必须统筹考虑，既照顾到正常资金需求，又要有效防范短期资本扰乱我国金融市场。

2. 短期外债的使用。

（1）短期外债的使用应以风险最小、效益最佳为目标。一方面，政府外债主管部门应从源头上做好短期外债的引导工作，通过行政手段或价格手段积极引导外债投向国家鼓励的农业、基础产业和高科技领域，提高短期外债的使用效益，减少“烂债”现象；另一方面，为防范汇率、利率及项目投资风险，发改委等相关部门应设立相关机构对境内借债机构的投资项目和融资风险进行评估，引导地方政府、企业合理利用短期外债。

（2）短期外债的使用范围应主要限于短期流动性资金需求，不能用于固定资产投资或其他中长期投资。因此应进一步加强对短期外债结汇后资金的流向的监测，要防止通过借用国内外汇贷款偿还外债的变相结汇现象。外债管理部门和外汇指定银行应共同加强短期外债流动监测体系建设，发现违规行为应及时进行沟通、处理。

3. 短期外债的偿还。

（1）短期外债统计监测的重要内容就是避免债务集中到期现象发生。一国短期外债的偿还期应该适当错开以避免出现偿债高峰。外债管理部门应根据国际金融市场动态情况，合理引导借债机构将短期外债与外汇收入、外汇资产的币种和期限结构进行匹配，以保证如期履约。当预警指标显示可能出现偿付危机时，外债管理部门应立即启动相关应急预案，及时将风险信息反馈到债务人环节。此外，还要对后期的短期外债流入规模及结构进行相应调整。

（2）为加强对短期外债的风险管理，建议设立一个专门用于突发风险事件的偿债基金，用于应对突发的短期外债集中偿付所带来的冲击，这项基金可由存放于央行的无息准备金和部分国家外汇储备组成。

（3）国内的微观借债主体，应建立严格的短期外债管理内控制度，增强短期外债风险管理意识，认真研究短期外债的借贷技巧，妥善安排进入市场及偿还时间，尽力降低借债风险和成本。

4. 进一步健全短期资本流动监测预警体系。随着我国对外开放程度的不断加深，短期资本流动规模不断增大。由于短期资本的过度波动可能导致一国资本与金融体系脆弱性增强，因此建立跨境短期资本的监测、分析和预警体系就变得极为迫切。作为短期外债管理的重要手段，监测预警项目应贯穿于整个短期外债流程，从而实现对短期外债资金的流入、使用和流出等指标阀值监测、管理并及时进行相关信息反馈。短期外债监测预警体系要与现有的外债统计监测系统相关联，并实现信息共享。要继续开发对或有外债、隐性外债等短期资本进行监测分析的新系统，逐步将外资企业未分配的外方应得利润、外方已分配未汇出利润、境外中资机构的海外关联企业债务等指标纳入短期外债监测预警体系之中。

5. 尽快完善短期外债管理政策法规体系。要加快推进短期外债管理政策法规的系统化建设。国家发改委、财政部、外管局应联合对《外债管理暂行办法》进行全面修改、补充、完善。进一步细化短期外债的管理方式、职责划分、管理程序、处罚手段等内容，尽快制定《外债管理法》；各部门要着手修订完善各部门规章，外汇局应尽快对《外债统计监测暂行办法》进行修订，并结合短期外债新形势对各专项短期外债管理规定进行相应调整。

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注：本文仅代表作者个人观点。