内蒙古牧区城镇功能定位

由于城镇化在社会经济发展中的促进作用越来越明显，国务院〔2011〕21号文件《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》在关于统筹推进区域协调发展中明确提出，“加强县城和重点镇建设，提高集聚和辐射带动能力”，明确了促进内蒙古又好又快发展中城镇的a作用。然而在内蒙古城镇发展中，由于牧区城镇的地理位置、资源环境、产业结构的特殊性，使牧区城镇发展更需要予以特别的关注。

一、内蒙古牧区城镇的基本现状

内蒙古牧区现包含33个纯牧业旗县、21个半牧业旗县，合计54个旗县区。2010 年末，54个牧业、半牧业旗县共有苏木乡镇411个、嘎查村6893个，其中牧业旗县有苏木乡镇244个、嘎查村 3626个，半牧业旗县有苏木乡镇167个、嘎查村3267个。

54个牧业、半牧业旗县总土地面积97万平方公里，其中天然草原面积10.8亿亩，占全区草原总面积的82.3%。2010年，牧业及半牧业旗县共有404.4万户，1214.8万人，占自治区总人口的49.2%，其中牧业旗市乡村户数90.7万户、341.7万人，半牧业旗县乡村户数129.5万户、472万人。少数民族人口369.7万人。2010年，54个牧业、半牧业旗县地区生产总值3920.9亿元，其中畜牧业产值220.6亿元，占全区畜牧业比重达60.6%；财政收入达到216亿元，占全区财政收入的18.6%；财政支出达496亿元，占全区财政支出34.1%。2010年，城镇居民人均可支配收入达15011元，年均增长10.6%，牧民人均纯收入达5510元，年均增长13.92%（数据来源于《2011年内蒙古统计年鉴》）。

内蒙古自治区作为国家战略资源的重要接续地，煤炭、稀土、天然气储量位居全国前列，风能、太阳能等资源富集，而这些资源主要分布在草原牧区。然而，由于牧区人口稀疏，居住极为分散，发展牧区社会经济、提高其科学文化水平比农业区难度更大。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是我国牛肉、羊肉、羊毛、奶的来源之一，是牧民收入的主要来源。而目前由于环境的暖干化和草场不合理利用，草地退化、草场荒漠化趋势越来越严重，牧区自然资源的可持续利用出现了严重危机，而内蒙古草原畜牧业是严格依附自然生态环境的社会生产形态，因而，整个牧区社会生活也深受草原生态环境的影响。因此，牧区生态环境恶化，畜牧业发展受阻，牧民的生活困难，不仅是个经济问题，也是政治问题和复杂的社会问题。而牧区城镇是在依托草地资源的前提下发展起来的，是促进牧区经济发展、提高牧民生活水平、保护草原生态环境的重要途径之一。因此，牧区城镇的建设不仅在我区城镇化建设体系中占有重要的位置，而且发挥着我国生态保护、边防安全、经济发展、民族进步与百姓富裕等多重功能。

二、内蒙古牧区城镇功能定位

随着牧区城镇的逐渐壮大，牧区城镇与草原乡村，传统草原畜牧业生产、草原开发利用与草原区域矿产资源开发利用、各类工业的发展，牧区的经济成分日渐复杂，社会构成的单一化被打破，生态环境与资源开发之间，工业文化与草原文明之间，地域文化与外来文化之间，政府目标与民间意愿之间，大型工商业企业与分散的牧民之间，种种交汇、碰撞、冲突、磨合、统一、萌生纷至沓来，这都与牧区城镇功能的发挥息息相关，而这些功能也在不断地被认识和挖掘，功能的内涵得到逐步丰富，草原牧区城镇之于人类文明的功效、之于经济发展的作用、之于在草原上生产生活的人们的效用才有了更深的认识。而且，可以预料的是，这种认知还将不断深化。

（一）牧区城镇作为生产和生活服务的核心供给区，提高牧民生活质量

以人为本是社会主义现代化建设的核心和宗旨，因此构建和谐牧区，牧区城镇发展的核心功能也是提高牧民生活质量。首先，牧区城镇内供电、供水、供暖、通讯等社会公共服务设施资源均等化，让城镇内的牧民享受到工业化、现代化的成果，让牧民的生活质量有了质的提高。其次，在牧区城镇内牧民享受到了较高质量的医疗卫生服务，文化教育。由于牧民居住高度分散，教育和卫生设施建设成本高、效益差，而牧区城镇内集中有限的财力提高乡镇医疗基础设施建设，发挥基层医疗卫生机构服务群众的作用，同时牧区城镇内有条件建设标准化的中小学校和幼儿园。牧区城镇内相对好的生活条件使一些外地医疗工作者、教师、技术人才等踏心在牧区工作，不因为生活条件的艰苦和不适应牧区生活而放弃在牧区工作。牧区城镇内交通设施相对方便，当遇到重大病情时，可以更及时地转送到更好地医院，防止因为交通不便延误病情。最后，城镇内的牧民在应对灾害时可以统一管理，共同抗灾，修通道路，降低了损失。以上充分发挥了牧区城镇的集体和社会服务的功能和作用，大大提高了牧民的生活质量，同时，政府各项社会服务成本也大大减少，基础设施建设费用也可以集中起来办重点工程建设。

（二）牧区城镇作为产业发展的集聚地，与工业化发展相辅相成

草原牧区到底该不该发展工业化，在国内已成为一个争论激烈的话题。一种观点强烈反对，因为在草原上办工厂、开矿山势必会带来对草原生态的破坏；但另一种观点则希望以工业化来改变牧区单一的产业结构和贫困的现状。因此，牧区是可以发展工业化的，但是要建立“在发展中保护，在发展中建设”的理念，通过工业化促进牧区经济发展，又用发展的成果加强草原生态的保护与建设。这就需要牧区城镇发挥其规划指导、监督管理、协调服务功能，在保护草原生态的前提下，合理规划开办工厂的类型和有序开发矿产资源；同时，对于在牧区从事工业生产的企业起到很到的监督作用，凡是在牧区从事工业生产的企业，特别是各类矿山企业，坚决做到“谁破坏，谁补偿，谁建设”。

工业化和城镇化是现代化建设的两个轮子，缺一不可。牧区城镇的建设可以推进牧区工业化迅速发展。同时，工业发展后也会反哺城镇建设，而其核心是通过牧区城镇建设，让广大牧民享受到牧区工业化发展的成果。近年来，在牧区工业化的带动下，一座座牧区城镇旧貌换新颜。牧区城镇内各级政府发挥好牵线搭桥的功能，把工业化发展的成果，通过城镇化的过程，更好地转移到牧民的现实生活中，例如为牧民提供住房、培训、就业、教育、社会保障等全方位的民生服务。