试析养老金双轨制及其改革

摘要：我国政府公务人员和事业单位工作人员的退休养老金是由财政统一筹资、统一支付的，其标准远远高于其他企业退休人员。公务员不需要缴纳养老保险却享受高额养老金，企业职工却需要缴纳，对于这种“养老金双轨制”是否有其存在的合理性，学界有不同的声音。但这种“养老金双轨制”直接造成了我国不同群体之间养老金待遇差距过大，既不公平，也不合理，需要改革。

关键词：社会保障；养老金；双轨制；公平；改革

经济学研究人们在资源稀缺条件下如何选择，重在“阐明经济规律，解释经济现象”。而管理学却是研究为达到组织的既定目标而如何进行计划、组织、指挥、协调和控制等活动，其核心问题是决策，侧重于“如何做”。经济学和管理学这两个学科研究的目的和内容有很大的不同，本文从我国养老金实际操作与相关的研究，从经济学与管理学视角，阐述我国养老金体系的形成及其改革趋势。

帕累托在对市场机制做出了简洁的论证。帕累托定律以自由市场的存在为前提，认为在资源配置低效率时，通过改变资源配置这种方法，至少可以提高一部分人的福利水平，而不会使任何人的境况恶化，不是必须以另外一部分人处境恶化为代价，此时即帕累托最优。1920年庇古（Pigou）在帕累托论证的基础之上，结合分配领域创立了以增进社会福利为目标的福利经济学，认为依照帕累托标准，社会财富平均分配时，社会总福利最大。

1929～1933年发生的世界性经济大危机，使原来在西方国家占据统治地位、以自由市场经济论为中心的新古典经济学说衰落，这时凯恩斯（John Maynard Keynes）的国家干预主义理论应运而生。凯恩斯从国家干预的手段论证了社会养老保障制度会对世界各国的经济波动起稳定作用，社会养老保障制度得到广泛发展。20世纪60年代以来，凯恩斯理论的国家干预主义又逐渐失效，特别是在20世纪70年代以“滞涨”为特征的经济危机下，凯恩斯主义受到了极大的挑战。这时以哈耶克（Freidrich Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）为代表的新自由主义经济学家极力倡导市场经济及自由竞争，反对国家对经济和社会生活的种种干预，认为“福利国家”理论从经济上和政治上值得怀疑。因为西方国家的全面福利制度摧毁了这些国家公民个人自我照顾能力，增加了公民个人对政府特别是对财政的依赖性，也造成了这些国家经济效率低下和发展缓慢。1938年英国前首相哈罗德-麦可米兰就出版了《中间道路》这本书，提出了要走中间道路，就是说要对资本主义进行调节。哈罗德主张在分配资源、促进经济增长和保证个人自由方面，只有市场调节才是最好的机制，虽市场机制确实也引发和加深了一些社会问题，因此也需要国家某种程度上的干预、调节、控制。后来，哈罗德“中间道路理论”也直接影响了多支柱养老金体系的形成。

2013年3月3日在北京召开的全国政协十二届一次会议，以及2013年3月5日在北京召开的十二届全国人大一次会议上，“社会保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”成为普遍关注的话题。其实人民网和人民日报政治文化部早在2013年2月1日就公众关注的热点问题，第12次联合推出两会“十大热点问题调查”。调查于2014年3月3日零时结束，在近125万人次的网民票选出的2013年最受关注的十大热点中，前三甲分别为“社会保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”。截至2014年3月3日零时调查结束，共有1248670人次的网民参与两会调查投票，“社会保障”获最多的256458张票，得票率为20.5%。至此，“社会保障”改革已连续四年蝉联人民网两会调查榜首。98%的网友认为废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件已经成熟。

经过公众热议和媒体热炒之后，矛头明确指向了备受公众诟病的“养老金双轨制”。政府机关和事业单位人员的退休金由政府财政统一筹资、统一支付制度，机关事业单位工作人员不需要缴纳养老保险，却享受高额养老金，其金额标准远远高于企业退休人员。相比之下，我国其他企业职工养老缴费负担沉重，但养老金水平却远远低于政府机关和事业单位人员。

对于我国这种“养老金双轨制”是否有其存在的合理性，在学界也有不同的声音。我国著名社会保障学者郑秉文认为，“养老金双轨制”直接造成了我国不同社会群体之间养老金待遇差距过大，这既不公平，也不合理，是造成公众强烈反对延迟退休的一个重要原因。中国人民大学劳动人事学院郑功成教授则认为，错不在制度，错在制度之间待遇差距过大。为了方便管理和控制，发达国家也是单独建立制度，但是不同制度安排的养老待遇差距极小，也从未造成不同群体的矛盾高度冲突。中央财经大学褚福灵教授则认为，双轨制是历史原因形成的结果，但存在一定的合理性，因为机关事业单位不像企业营利，可以自负盈亏，相反他们是公益性质，经费来自于国家财政拨款，需要得到制度上的保障。

针对“养老金双轨制”的解决途径，大部分学者都认为应该尽快“并轨”。全国政协委员宋晓梧表示，应尽早统一城镇职工基本养老保险，不要在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度。北京交通大学经济管理学院教授袁伦渠认为，并轨不能强行削高补低，不能削弱机关单位的养老水平而向企业看齐，那样会直接导致反感，影响稳定，而应循序渐进，国家逐渐推进政府机关事业单位养老保险制度的改革，也要逐渐增强对企业养老基金的投入，最终实现并轨和统一，体现社会公平正义。

也有部分学者认为，国家首先应加强对制度进行结构性调整而非强行并轨。郑功成认为，要改革“双轨制”这个历史遗留问题，很难一步到位，需通过三步走，全方位推进改革。第一步，尽快为政府机关和事业单位人员建立起基本“养老金保险制度”，同企业员工一样承担起缴费义务并实行“统账结合”的财务机制；第二步，对国家机构事业单位人员的养老金进行分解，使之与企业职工“基本养老保险待遇”相接近；第三步，放弃国家机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以“企业职工养老金计发办法”执行，以此来消除两者之间的高度差距。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授则认为，养老金的结构应按人口结构进行调整，她主导四个来源和两个账户理论。

我国养老金结构之所以引起社会如此大的反响，主要是因为公平的社会本质在经济利益上未得到体现。而就目前的形势来看，一方面要求改革公务员养老金制度，改变原来的不合理利益格局；另外一方面，这项改革重任的操刀手却是行政机关和掌握公共权力的公务员。换句话说就是让这些公务员自己革自己的命，放弃高额养老金，其结果可想而知。这些改革方案与政府公务员自身的利益确切相关，无论是从理论上还是从现实可行度上都有待商榷。要打破这种僵局，就必须变更改革的主体，改变这种由行政机关主导公务员养老金改革的局面，先由中立的社会保障学者起草养老金改革的方案，送交全国人大，然后由有关立法权力机构召集社会各界人士参加立法听证，最后由全国人大讨论决定。只有在中立机构主导的前提下，才能给公众一个公平的环境，兼顾各方利益，最终出台一项满意的改革方案。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）