日韩养老政策样本

通过推动福利政治的民主化,让更多的民众参与社会福利政策的制定、实施、监督和评估

在世界经济逐渐走向一体化的背景下,各国的社会保障改革也在相互借鉴。世界银行也在对各国社会保障的财政运作和制度建构进行协调。

鉴于此,借鉴邻国日本和韩国在老龄化进程中所积累的经验和教训,对中国无疑很重要。

“少子老龄化”异同

厘清中国与日本、韩国之间的异同,首先看经济社会背景。

从问题的表象看,中、日、韩三国面临的“少子老龄化”问题具有相通性。比如,少子老龄化发展速度快,被称为压缩型少子老龄化社会。此外,对老年福利财政投入偏低,家庭和社区对老人照顾所承担的责任大,社会福利专业化程度偏低等。

面临的问题虽有形同性,但问题产生的社会背景以及社会结构上则有较大差异,主要表现在三方面:

其一,建构养老保险制度上的时间差。1970年日本65岁以上老年人口突破7%,进入老龄化社会。日本早在1960年就推行了全民医疗和养老保险制度。2000年又增加了护理保险制度,形成医疗、养老、护理综合服务体系。

韩国的养老制度采取了渐进方式。早在1963年国会就通过了健康保险法,由于政治和财政的原因,推迟到1977年才开始实施。最初以有500人雇员以上的企业为覆盖对象,1981年扩大到300人企业,1988年覆盖到十人以上企业,1989年实现了医疗保险的全覆盖。

全民养老保险制度的构想是在1988年提出的,并在当年把养老保险制度覆盖到了有十人以上雇员的小型企业。此后,1999年的养老保险制度改革,把覆盖面又扩大到了个体企业、家庭主妇等,终于实现了养老保险的全覆盖。2008年7月,又在全国推行护理保险制度。

韩国仅仅用了30多年的时间,就完成了医疗、养老、护理综合服务制度体系的建构。

2000年,韩国65岁以上老年人口首次突破7%,进入老龄化社会。虽然韩国没有像日本那样,留有十年时间应对老龄化社会的到来,但还是赶在此之前,基本完成了老年人基本生活保障的全覆盖。

但是,中国并没有能够在老龄化到来之前,解决好全民养老保险的问题。这会加重今后养老财政负担,在养老服务水准上与日本、韩国拉开了距离。

其二,社会结构上存在差异。日本进入老龄化社会前后,其中产阶层基本上成为主流社会阶层,低收入阶层所占比重并不高。所以,大多数人在中年时期开始购置家业,并通过各种方式为自己积累养老储蓄,政府的政策重点也放在了开拓福利服务和提高质量上。

但是,韩国在进入高龄化社会前后,低收入阶层仍然占据较高比重,中产阶层的力量还没有能够成为足以支撑社会的主要支柱。因而,解决贫困老人的生活保障问题,始终是韩国社会政策的一个焦点。

在老年人贫困问题上,中国的问题会更为突出。因为中国是“未富先老”,贫困老年人口问题的压力会很大,解决贫困老年人的基本生活保障,将是一个长期的、艰难的社会工程。

其三,社会贫富差距大也是中国的一个特点。在解决贫困老年人基本生活保障的同时,还要兼顾中产阶层老年人口的福利服务需求。因为他们是主要的纳税人,政府福利政策要体现权利与义务均衡的原则。

日韩的经验教训

从日本和韩国的经验中可以概括出三个原则:

第一,全民性原则。作为国家公共政策的养老保障、医疗保障,应该以全体公民为对象。

第二,权利性原则。应该把享受或者接受社会保障作为公民的一项权利进行规定。

第三,选择性原则。要面对不同阶层的需求,提供多种福利型的服务保障,赋予国民以选择的权利。

企业、民间团体对养老服务供给的参与非常重要。日本和韩国通过制度和法令,敦促企业对社会福利事业的捐赠和参与。大型企业和行业一般都设有基金会,为参与社会福利服务的民间团体和志愿者提供活动经费,同时也举办各种福利事业。

近些年韩国还在普及“敬老堂”和“邻人爱”活动。“敬老堂”活动是由政府和志愿者团体共同参与,即在社区开设为低收入老人提供午餐、健康咨询以及余暇活动;“邻人爱”活动主要是商业机构通过发行社区货币,帮助低收入家庭和老人解决生活上的困难。

政治的民主化不可或缺。日本和韩国都比较重视通过推动福利政治的民主化,使更多的民众参与社会福利政策的制定、实施、监督和评估。

比如,在各级政府部门中都设有各种社会福利审议会和专业委员会,福利财政规划、福利事业计划、福利政策实施的评估等,都由这些委员会操作,政府的责任主要是宏观控制。

中国不仅要向日本和韩国借鉴成功的经验,还要借鉴失败的教训。

韩国在制定《护理保险》制度时,借鉴日本失败的教训,没有把护理保险作为一项独立的保险体系,而是把它和国民医疗保险体系套在一起。

参加国民医疗保险的同时自动参加护理保险,这样既减少了保险费用运作的社会成本,又扩大了缴纳护理保险费用的人口,在一定程度上稳定了护理保险的财源。

而日本把《护理保险》制度从医疗保险制度中剥离出来,以40岁以上和65岁以下的中高年人口为参保对象,虽然兼顾了代际之间的负担不均衡问题,但是参保人基数小,护理保险财源不稳定。护理保险制度究竟能不能持续下去,多数民众持怀疑态度。

日本在养老保险运作上的失误,也值得借鉴。比如,由于对高龄化发展速度及其所带来的冲击并没有足够的认识,制度设定阶段把养老和医疗保险给付水准定得太高,导致入不敷出,财政压力过大。为解决保险财政财源,不得不逐步提高缴纳率,使国民对养老保险的稳定性产生怀疑,致使不少年轻人不愿参加养老保险,参保率急剧下降。

作者为日本女子大学社会福利学科教授,兼任日本社会政策学会理事、日本福利文化学会副会长