无血缘关系养老协议的匡扶践行与监管创新

导读：由于亲生子女的赡养义务与继承权利都是法定的，因此，现实中的争议主要来自无血缘关系养老协议。老年人由于认知与维权能力的下降，在该类协议的签订与履行中往往处于弱势地位。因此，政府监管和政府帮扶就显得格外必要。政府监管可以有效减少争议的发生。同时，政府帮扶可以在发生争议以后维护弱势一方的合法权利。

关键词：无血缘关系；养老协议；监督机制；帮扶机制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.008

在我国，各类养老机构的数量毕竟有限，因此，绝大多数老人仍然采取居家养老的方式。然而，由于种种原因，例如子女异地生活或不尽孝道等，传统的“养子防老”方式在现代化大都市中面临诸多困境。于是，近年来，在上海等国内一线城市开始有越来越多的老人通过签订养老协议的方式获得晚年保障，其中“以房养老”的情况居多。该协议的另一方当事人中既有亲生子女，也有无血缘关系者。新闻媒体对此也纷纷报道，引发社会热烈议论。

由于亲生子女的赡养义务与继承权利都是法定的，因此，现实中的争议主要来自无血缘关系养老协议。老年人由于认知与维权能力的下降，在该类协议的签订与履行中往往处于弱势地位。因此，政府监管和政府帮扶就显得格外必要。政府监管可以有效减少争议的发生。同时，政府帮扶可以在发生争议以后维护弱势一方的合法权利。我们认为，通过政府的监督与帮扶，可以使无血缘关系养老协议成为解决上海市养老问题的重要渠道与创新实践。

一、无血缘关系养老协议的效果与功能定位

我们之所以提倡无血缘关系者之间通过签订协议的方式进行养老与赡养的活动，是因为这种协议能够最大限度地保障老年人的权益，同时也能为赡养者提供经济上的保障。为了评估无血缘养老协议的效果与功能定位，我们必须首先分析一下“十二五”期间上海老龄化的特点以及现有各种养老途径的现状与前景。在此基础上，我们才能较为准确地做出判断。

（一）“十二五”期间上海老龄化的特点分析

上海是全国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大型城市。根据预测，上海市“十二五”期间进入人口老龄化加速发展期，老年人口总量急剧增加，高龄人口总数继续增长，独生子女父母将逐渐成为新增老年人群的主体。预计到2015年末，户籍60岁及以上老年人口将超过430万，比例接近30%；平均每年老年人口增加20多万，比“十一五”期间老年人口增长数翻番。“十二五”时期，老龄化比重平均每年增加近1.3个百分点。户籍80岁及以上高龄人口将达到70万，平均每年增加2.4万。同时，纯老①、独居老年人继续增加，尤其是80岁及以上高龄老年人的纯老比例和农村纯老现象更为突出。第一代独生子女父母已经陆续进入老年期。从2013年起，本市新增老年人口中的80%以上将为独生子女父母，上海人口老龄化呈现出独生子女父母老龄化的新趋势②。由此可见，上海老龄化的显著特点有以下几个方面：第一，人口老龄化速度大幅提升；第二，纯老、独居老年人的增加明显；第三，独生子女父母成为老年人的主流群体。

（二）现有各种养老途径的现状与前景分析

截至2010年底，上海市养老床位总数10万张，占户籍老年人口的3%，社区老年人日间服务机构303家、社区老年人助餐服务点404家，社区居家养老服务老年人25.2万，占户籍老年人口的7.6%③。家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的“9073”养老服务格局基本形成。

很显然，上海现有的养老途径主要有三个：第一，家庭自我照顾；第二，社区居家养老服务；第三，机构养老服务。其中，占户籍老年人口比例最低的是机构养老服务，即只有3%的本市老年人可以享受这一待遇。即使是享受社区居家养老服务的人数也只占户籍老年人口的7.6%，况且社区只是承担部分养老义务，绝大部分的养老义务还是需要家庭成员自己承担。除去上述两种养老途径，剩下的老年人都不得不依靠家庭成员的照顾进行养老，这个比例高达89.4%。因此，根据这个基本格局，我们可以展望可预见的未来，上海养老途径中仍然是以家庭自我照顾占绝大多数，其他两种途径（机构养老与社区服务）尽管会有发展，但是前景不容乐观，换句话讲，就是上述基本格局不会被打破。

（三）监督帮扶无血缘关系养老协议的价值

1.无血缘关系养老协议的定义与法律依据

所谓无血缘关系养老协议，是指不存在法定赡养关系的公民之间，通过自愿签订协议的方式形成法律允许的赡养关系。

无血缘关系养老协议的法律依据主要来自以下三个方面：第一，我国《继承法》第16条规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。”第二，《继承法》第21条规定：“遗嘱继承或者遗赠附有义务的，继承人或者受遗赠人应当履行义务。没有正当理由不履行义务的，经有关单位或者个人请求，人民法院可以取消他接受遗产的权利。”第三，《老年人权益保障法》第20条规定：“经老年人同意，赡养人之间可以就履行赡养义务签订协议。赡养协议的内容不得违反法律的规定和老年人的意愿。基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位监督协议的履行。”

扼要地讲，在老年人与赡养者之间的权利义务关系可以归纳为以下几点：第一，老年人以自己的个人财产作为对价，换取赡养者对自己晚年生活的照顾；第二，赡养者以自己对老人的照顾作为对价，换取老人个人财产的全部或部分权益（既可以是所有权，也可以是使用权等其他权利）；第三，上述权利与义务关系通过自愿订立的协议得到明确。

2.无血缘关系养老协议的主要特点

根据上述法律依据，我们可以看出：相对于法定赡养关系，无血缘关系养老协议主要有以下几个方面的特点：第一，这种权利与义务必须通过意思自治的方式（既可以是口头协议，也可以是书面协议）的方式得到明确。《老年人权益保障法》第14条规定：“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。赡养人的配偶应当协助赡养人履行赡养义务。”由此可见，父母与子女之间的赡养关系是法律规定的，不需要另行订立协议。当然，在一些地方存在父母子女之间签订类似协议的情况，但这实际上是没有必要的。然而，老年人与无血缘关系的赡养者之间则不同。他们之间的赡养关系必须通过自愿订立协议的方式才会产生。实际上，这种协议既保护了老年人的权益，也保护了无血缘关系赡养者的权利，因为如果赡养者有照顾老人的意愿，但如果没有协议作为保障，那么老人的子女或者其他具有法定继承权的公民就可能获得老年人全部或部分财产，从而造成赡养者在经济上的损失。从这个角度看，无血缘关系养老协议具有遗嘱的性质，是老年人对自己财产的处分；第二，无血缘关系养老协议的执行时间可能会非常长。不同于一般的民事协议，无血缘关系养老协议的执行时间可能非常长，例如十年、二十年或者直至老年人逝世。第三，在无血缘关系养老关系中，老年人处于弱势一方，需要社会的帮助。在这么长的协议执行时间里，赡养者需要持续不断地对老年人的生活进行照顾。因此，赡养者承担了非常沉重的责任，尤其是在老人年事已高或者身患疾病的情况下。但是既然自愿订立了协议，那么就要承担相应的义务。如果赡养者只想获得老年人的财产，而不想付出或少付出精力，那么老年人很难凭借自己的力量进行抗争，尤其是在老年人身体虚弱或患病的情况下更是如此。这就需要社会对该协议的执行进行监督，从而给予老年人适当的帮助。正是基于这样的认识，我国《继承法》第21条第2款规定：“没有正当理由不履行义务的，经有关单位或者个人请求，人民法院可以取消他接受遗产的权利。”同时，《老年人权益保障法》第20条第2款规定：“基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位监督协议的履行。”

3.无血缘关系养老协议对上海老龄化特点的适应性

根据前文所述，我们不难发现无血缘关系养老协议是适应上海老龄化特点的，具体可以分为以下几个步骤来分析这个问题：首先，上海老龄化速度的加快使得养老需求大幅度增加，而目前机构养老和社区服务显然无法满足这个需要，甚至显得杯水车薪。因此，大部分的老年人口需要在家庭中得到照顾。其次，与需要居家养老的人口大幅度增加相伴的是纯老、独居老年人的急剧增加，具体包括子女不在跟前的独居老人家庭；子女不在本地，有两位以上高龄老人（80周岁以上）家庭；患有严重疾病的老人家庭；残障老人家庭以及其他需要特殊照顾的老年人家庭。这些老人无法依靠自己的子女或其他家庭成员，因此，如果不得不居家养老的话，无血缘关系养老协议可能是不错的选择。再次，独生子女父母成为老年人主流群体的事实也增加无血缘关系养老协议的重要性。现在年轻人社会压力大、工作节奏紧张，因此，独生子女的父母往往得不到像多子女家庭那样的照顾。当一些客观原因出现时，例如子女患病、不尽孝道、异地工作等等，那么无血缘关系养老协议也是较为稳妥的选择。

4.无血缘关系养老协议在各种养老途径中的定位分析

既然无血缘关系养老协议是适应上海实际情况的，那么我们不禁要问，这种养老方式在各种养老途径中处于什么样地位呢？

一方面，我们从现状分析。尽管上海市政府并没有对无血缘养老问题进行过调查统计，但是我们可以肯定的是，上海目前无血缘养老协议的数量还不多。我们认为，这主要是受到两方面原因的牵制：第一，习俗因素。中国人的传统是养子防老，因此，家族血缘关系在养老中的分量不是短时间内可以改变的。对于无血缘关系人的不信任在中国人的传统观点中是根深蒂固的。这在很大程度上牵制了无血缘关系养老协议的签订。第二，社会因素。社会因素涉及方方面面，这里笔者选择其中最重要的一条进行陈述，那就是社会道德的滑坡。中国目前是典型的转型期社会，各种矛盾非常尖锐和集中。在社会道德方面，我国正在面临非常严重的滑坡现状，各种虐待老人儿童的新闻报道不绝于耳。此外，社会诚信严重不足，为了金钱，很多人敢于铤而走险，出卖良知。在这种社会大背景下，无血缘关系养老协议如果缺乏必要的政府监管，应该是很难得到推广与发展的。第三，法律因素。尽管我国《老年人权益保障法》第20条第2款规定：“基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位监督协议的履行”，但是关于如何具体实施监督以及如何进行问责却没有其他法律规范进行细化。因此，法律的不完善也使得无血缘关系养老协议备受考验。

另一方面，我们从前景分析。正如前文所分析的那样，对于不得不居家养老的老年人，根据上海实际情况，无血缘关系养老协议是不错的选择。既然如此，那么政府就需要在推广与保障方面花功夫。我们认为，政府就需要在两个方面花功夫，即政府监管和政府帮扶。政府监管是争议发生之前的预防措施，可以有效减少争议的发生。政府帮扶是在争议发生之后的解决措施，可以在发生争议以后维护弱势一方的合法权利。我们相信只要政府以公权力介入干预，那么就可以在很大程度上消除上述社会因素和法律因素对推广无血缘关系养老协议的牵制，使无血缘关系养老协议成为解决上海市养老问题的重要渠道与创新实践。

二、政府对无血缘关系养老协议的监督机制

（一）无血缘关系养老协议的权利义务

1.老年人的意思自治与权利义务

无血缘关系养老协议的签订需要以双方自愿为前提。所谓自愿，即意思自治，更多地应当强调老年人这一方当事人，因为老年人随着身体的衰老，他们的认知能力在逐渐下降，相较于中青年，处于明显的劣势。因此，我们应当强调老年人在签订无血缘关系养老协议时，应当是出于本人真实意愿，不存在欺骗、强迫或重大误解等其他可能对意思自治产生不利影响的因素。

老年人在无血缘关系养老协议的权利主要包括以下两个方面：第一，要求赡养人参照法定赡养关系对自己进行照顾（如果高于或低于法定赡养关系所界定的标准，那么在协议中应当有所体现）；第二，当赡养人不履行协议所规定的照顾义务，或者出现虐待、遗弃老人等恶劣行为时，那么老年人可以解除协议，并主张相应的赔偿。与此同时，老年人的义务主要包括以下两个方面：第一方面，根据协议约定，对自己的个人财产进行处分。这里需要注意两点：一是处分的时间既可以是协议签订之后一段时间，也可以是等老年人逝世后由其遗嘱执行人代为处分；二是处分的内容包括对自己财产所有权的处分，也可以是对自己财产使用权等其他权利的处分。第二方面，在协议存续期间，配合赡养人履行义务的行为。换言之，就是老年人应当为赡养人照顾自己提供便利，不应当提出超出协议或合理范围的要求。

2.无血缘关系赡养者的权利义务

在无血缘关系养老协议中，赡养人的权利主要包括以下两个方面：第一，根据协议中规定的时间与内容，获得老人个人财产的全部或部分权利；第二，当自己在履行协议所规定的义务时，遇到老年人自己、老年人的亲属或者其他个人的无故妨碍时，可以要求妨碍者停止妨碍行为。同时，赡养人也要履行两个方面的义务：第一，按照协议中规定的时间和标准（参照法定赡养关系），对老年人的生活起居等各方面进行照顾；第二，遵守除协议以外，国家法律和社会道德对公民的约束，例如不得虐待老人，不得辱骂老人，尊重老年人的生活规律等等。

3.无血缘关系赡养者的违约特点

无血缘关系养老协议既不同于一般的服务合同，也不同于一般的遗嘱，因此，对这类协议的违约行为也就呈现出相应的特点，具体体现在以下几个方面：第一，这类协议的违约者一般是赡养者。这是比较容易理解的。老年人，尤其是纯老和孤老家庭，往往履约意愿比较稳定，因此，不大可能出现违约行为。相反，很多赡养者在签订协议时对困难往往估计不足，或者干脆存在不正当的企图。在非常长的履约期间，由于困难多于预期等种种难以言尽的原因，赡养者可能将老人视为“包袱”，因此出现违约的可能性相比老年人就要高得多。第二，违约行为往往很难被发觉。由于在无血缘关系养老协议中，老年人处于绝对的弱势地位，即使赡养者出现了违约行为，甚至出现虐待、侮辱老人的恶劣行径，老年人由于身体原因或者认知能力的不足，往往较难向法院或者政府进行及时的反映。第三，违约的救济存在较大难度。当赡养者出现违约行为时，即使老年人积极维权，结果也往往很尴尬。如果是彻底解除合同，那么老年人往往会无人照顾；如果不是彻底解除合同，而是要求赡养者道歉或者赔偿，那么今后生活在同一屋檐下，彼此关系将很难完好如初。

4.老年人法定继承人的干扰因素

除了违约行为外，我们还有一个不能忽视的因素，就是老年人法定继承人对协议的干扰。这是不难理解的。由于无血缘关系养老协议的存在，老人将原本要给予自己法定继承人的全部或部分财产转授给无血缘关系的赡养者，这对老人的法定继承人，尤其是子女，会产生不小的影响。

当然，子女不能赡养老人的原因有很多，既有客观原因，例如异地居住、经常出差等，也有主观原因，例如关系不和、不尽孝道等。但不管是哪种原因，都可能出现这样的结果，即老人的法定继承人不满老人签订无血缘关系养老协议，对协议的执行进行恶意的干扰，甚至诋毁或殴打赡养者。当出现这种因素时，政府就应当出面干预。反过来，我们也不能完全从反面来看待老人的法定继承人。事实上，他们也能够起到一定的积极作用。例如当无血缘关系赡养者出现违约行为时，或者老人的确并非处于真实意愿而签订养老协议时，老人的法定继承人，尤其是子女就成为老人可以依靠的对象，可以为老人维权提供坚实的后盾。因此，政府的干预既要防止或消除法定继承人的干扰，又要保护他们关心老人的积极性，因势利导，使他们更多地发挥积极作用。

（二）政府监督的边界、原则、目标与客体

1.公权力介入的法律边界与基本原则

公权力介入分为两种途径：第一，司法途径；第二，行政途径。我们这里的讨论不涉及司法途径本身，因为司法诉讼是国家法律规定的，不是上海市所能够改变的。上海市政府所能做的是通过行政途径进行必要的干预。

所谓行政干预的法律边界，其实就是要回答这样一个问题：政府部门能够做些什么？其实，地方政府以及群众自治组织能够做的事情有很多。归纳起来，我们认为主要包括以下几个方面：第一，法律援助。法律援助的内容包括事前帮助老年人及其家属审核协议内容，也包括出现纠纷后，由政府向弱势一方提供法律咨询等无偿服务，甚至诉讼援助。第二，资金支持。老年人的个人财产往往不多。在上海，以房养老的方式比较多，但是对于那些没有房产的老人，仅靠其他财产作为对价来签订协议，这会使得赡养者觉得回报不多。政府可以对经济困难或者有特殊情况的老年人给予一定的经济补贴，这部分补贴可以由赡养者管理使用，从而缓解赡养者的经济压力。第三，调解管理。这是地方政府，尤其是基层组织的特长之一。当出现矛盾或其他不和谐的情况时，及时的调解帮助可能使无血缘关系养老协议得到更好的执行。当然，当调解不足以解决问题时，就存在管理的必要了。这种管理根据必要性和程度的不同，或多或少带有一定的强制性。例如公安部门对实施虐待或殴打行为的赡养者实施治安管理处罚等。

在明确法律边界的基础上，我们可以进一步勾勒出公权力介入时所应遵守的基本原则。第一，依法行政原则。既要依据国家的基本法律，也要根据上海市的地方法规。第二，援助为主，资助为辅。公权力介入的主要途径应当受法律援助，所以是援助为主。资助为辅，是指在必要的时候可以通过资金补贴的方式解决部分群体的特殊困难，但这不是主要方式，只有在必要时才可以使用。第三，日常调解，及时管理。正如前文所述，调解行为由于其行为性质的原因，要落实在日常工作中。管理行为由于或多或少地带有一定的强制性，所以只有在紧急或必要情况下才能使用。

2.不同层次建构政府监督的目标

对于政府监督的目标，我们不能简单地从一个维度来进行分析，而是应当从不同层次进行解读。我们认为，至少可以从以下两个层次来诠释政府监督的目标：

第一层次目标是维护老年人的合法权益。这是政府介入无血缘关系养老协议的根本初衷。事实上，即使是维护该协议中赡养者的权益，其实也是在间接维护老年人自身的权益，因为只有赡养者的权益得到了充分保障，解除他们的后顾之忧，他们才能全心全意地照顾老人，老人的晚年生活才能和谐美满。

第二层次目标是在规范基础上适度推广。政府介入无血缘关系养老协议，不仅仅是要保护具体个人的权益，而且从上海市的角度出发，有助于将无血缘关系养老这种模式逐渐酝酿成熟，并推而广之，使更多的老年人能够从这个制度中获益，得以老有所养。因此，政府应当更多地从健全制度的角度来考虑问题，从而为推广无血缘关系养老协议打下坚实的基础。

3.政府监督的客体具有一定的多元性

实际上，政府监督的客体与目标同样不是一维的，而是多维的。我们认为这种多维度，或者多元性，可以至少诠释为以下两个方面：

第一方面的客体是协议文本的风险审查。老年人往往缺乏必要的法律知识，因此，政府有必要在无血缘关系养老协议订立之初就介入，将部分社会法律援助资源用于审核协议文本是否存在风险。从节约成本的角度来看，这也是必要的，因为倘若忽视预防环节，那么在风险转化为争端后，政府往往花费更多，甚至要以成倍的法律援助资源来帮助老年人解决争端。

第二方面的客体是协议履行的长效监督。正如前文所述，无血缘关系养老协议的特点之一就是履约期非常长，往往要十年、二十年，甚至更长。在这么漫长的履约期内，赡养者很可能因为种种原因而产生违约或其他不适当的想法，这时候就需要政府采取长效监督的方式来帮助和促进赡养者更好地履行自己的义务。这种长效监督应当成为政府在这方面工作的重要内容之一，常抓不懈。

（三）政府监督的主体与途径分析

1.政府监督主体的多元化

从法律的角度看，政府是一个拟制的、抽象的主体。政府要履行自己的职能需要借助不同的载体，这种载体就是现实生活中出现在我们面前的行政或事业法人。那么在无血缘关系养老协议的监督中，政府应当以哪些载体或者说主体身份出现呢？我们认为主要可以表现为以下几个主体：第一，基层民政部分。例如区县民政局应当从自身职能角度给老年人提供相关服务。第二，基层司法行政部门。具体而言，就是区县一级的司法局可以联合律师协会、高校法律专业的师生等，为老年人提供相应法律服务。第三，其他可能涉及到的基层行政机关。例如派出所、卫生所等。

应当指出的是，除了政府部门外，其他社会力量也是可以发挥很大作用的。例如《老年人权益保障法》第20条第2款就明确提到：基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人所在单位监督协议的履行。此外，例如社会慈善机构、民间团体等也是重要的监督力量。政府已经鼓励这些社会力量参与到监督中，在各方面出台鼓励措施，在必要时还要予以一些指导。

2.政府监督途径的灵活性

在明确了主体以后，我们可以更加有的放矢地探讨政府监督的途径。我们认为政府监督的途径应当尽可能地体现灵活性。因此，我们这里省略政府部门例行的职能工作，只讨论能够体现工作灵活性的监督途径。首先，政府部门可以在基层民政部门建立辖区内无血缘关系养老协议的档案，定期走访老年人所在家庭及其社区，了解协议执行情况，并将评议情况记录在案；其次，政府可以将无血缘关系养老协议中的赡养者作为优先考虑对象，在失业救济、再就业培训、工作信息提供方面予以适当的照顾；再次，政府可以与社会力量进行合作，借助社会力量分担政府工作，节约行政资源。例如政府可以与红十字会等慈善机构合作，为无血缘关系养老协议的当事方提供经济上的帮助，例如免费体检、联欢娱乐等等，丰富老年人的晚年生活，切实帮助解决赡养者的实际困难。

三、政府对无血缘关系养老协议的帮扶机制

前一部分我们讨论的是监督机制，它是防患于未然的措施。然而，在众多无血缘关系养老协议中，难免会出现纠纷的情况。这时候就需要政府采取帮扶措施，从根本上切实保护协议当事双方的合法权益，尤其是老年人的权益。

（一）对侵犯老年人权益的救济途径

在无血缘关系养老协议的执行过程中，如果出现侵犯老年人权益的情况，那么维权救济的途径是很多的。我们在这里重点讨论几种较为重要的途径。

1.调解制度的解决程度与局限性

在中国，调解的种类很多。因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等。法院调解属于诉讼调解，其他都属于诉外调解，其中人民调解是人民调解委员会主持进行的调解，行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解。在履行无血缘关系养老协议的过程中，基层政府可以利用的主要是行政调解与人民调解。

对于一些较为简单的和缓和的矛盾，行政调解或者人民调解的确是一种非常不错的选择。它成本较低，程序较为简单。然而，对于较为复杂的和尖锐的矛盾，无论是行政调解，还是人民调解都存在自身的局限性，关键一点是它们都没有法律上的约束力和强制执行力。因此，我们应当重视调解制度的作用，但是不能迷信调解制度，在必要的时候应当帮助老年人拿起法律武器进行司法诉讼，从而更有强制力地维护老年人的合法权益。

2.在律师与资金上援助司法诉讼

老年人的晚年收入往往并不富裕，以往积累的财富又要用于养老，因此，他们大多无法负担或不愿意负担司法诉讼产生的经济成本。与此同时，律师事务所的专职律师也大多不愿意老年人的司法诉讼案件，因为根据司法局的规定，这些案件的收费比较低，但是牵涉的精力又非常大。因此，我们认为，要解决这个难题，政府需要在司法诉讼上给予老年人一定的援助。

我们认为这种援助主要分为两个方面：第一，律师的援助。政府部门（主要是司法局）可以与律师协会合作，为涉及老年人无血缘关系养老纠纷予以援助，定期派出律师提供法律咨询，并在适当范围内为部分老年人提供诉讼服务。第二，资金援助。众所周知，司法诉讼是需要经济成本的，即使律师援助，也不可能长期免费。因此，政府可以考虑予以一定的资金援助。这在西方发达国家是非常普遍的做法，即政府花钱买公益服务。

3.特殊情况下的老年人收容救助

当赡养者与老年人出现严重矛盾或复杂纠纷之后，可能出现两种结局：第一，矛盾或纠纷通过调解或诉讼得到解决，同时无血缘关系养老协议仍然得以继续履行；第二，无论矛盾是否得到解决，协议双方或一方不愿意再履行无血缘关系养老协议。这时候如果老年人没有亲属或养老机构愿意接受，就存在如何进一步养老的问题了。这个问题在上海显得尤其突出，因为上海纯老和孤老家庭的数量本来就非常庞大，而且还在迅速增加。因此，当纯老和孤老家庭遇到上述情况，就需要政府出面提供援助，更加准确地说，政府要对有特殊困难的老人制定完备的收容救助措施。

（二）维护无血缘关系赡养者的权益

我们在强调保护老年人权益的同时，也不能忽视对无血缘关系养老协议中赡养者的保护。正如前文所述，对赡养者的保护实际上就是在间接保护老年人的权益。归纳起来，我们认为，可以从以下三个方面着手进行保护：

第一，对失去赡养能力的当事人实施帮扶。如果赡养者因为客观原因无法继续照顾老人，那么政府应当对他们进行适当的帮助。对于有劳动能力的赡养者，政府应当在提供就业机会、就业培训等方面提供较多的优惠政策；对于丧失劳动能力的赡养者，政府应当在经济上予以适当的补助，使其得到适当的援助。

第二，排除对无血缘关系赡养者收益权的干扰。当无血缘关系养老协议履行完毕，赡养者应当得到协议中的相关财产权利。如果这种权益受到不正当的干扰，政府应当予以帮助，排除干扰。

（三）维护老年人法定继承人的权益

在无血缘关系养老协议中，除了要维护老年人和赡养者的权益，我们还不能忽视的一个群体就是老年人的法定继承人。在现实生活中，的确会存在至少以下两种情况：第一，老年人在签订该协议时的意思表示不真实，存在欺骗、胁迫等违法行为；第二，在该协议执行过程中，赡养者出现违约行为或者因为其他原因导致老年人希望终止协议或者变更遗嘱。在上述两种情况下，就会出现老年人的法定继承人与赡养者之间的矛盾。我们认为，可以从以下两个方面化解矛盾：

第一，对于老年人订立协议的意思表示不真实的情况，老年人可以在法定继承人的下或者在政府法律援助下，宣布协议无效。当矛盾激化时，可以诉诸法院，通过司法途径解决问题。

第二，在协议履行过程中，如果出现老年人希望终止协议或变更遗嘱的情况，那么老年人的法定继承人可以请求当地社区群众自治组织或者专业律师帮助，提供证明或法律服务，或者前往公证部门进行公证。

注释：

①所谓纯老，是指本市同住成员均为60岁以上老年人的家庭。

②相关数据来自《上海市老龄事业发展“十二五”规划》。

③相关数据来自《上海市老龄事业发展“十二五”规划》。