澳大利亚职业教育与培训改革新动向

摘 要 为应对全球经济竞争和人口老龄化挑战，解决就业不足与技能短缺的矛盾，澳大利亚近年来进一步强化“技能立国”的理念，并《面向全民的技能》等一系列职业教育与培训改革方案，提出建立一个惠及全民、高效灵活的职业教育与培训体系。其职业教育改革中所体现的政府发挥积极作用、追求公平和质量、关注可持续发展等特征对我国具有重要借鉴意义。

关键词 澳大利亚；职业教育与培训；改革；新动向

中图分类号 G719.611 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）13-0078-06

致力于职业教育与培训（VET）体系的不断改革，是澳大利亚保持经济平稳快速增长的利器之一。近几年，亚洲经济的崛起、进出口贸易的繁荣、科学技术的飞速发展、全球气候变化、人口老龄化等国内外因素不断推动着澳大利亚经济的结构性转型，为更好地应对全球经济竞争，澳大利亚进一步以“技能立国”强大自身经济。

澳大利亚政府充分认识到高技能劳动力的总量多寡，将直接决定着国家经济发展的水平和国际竞争力，因此紧紧抓住连接教育与经济的核心纽带——技能。澳大利亚总理茱莉亚·吉拉德（Julia Gillard）指出：“技能是现代经济的命脉，是保证未来繁荣的关键。”[1] 2012年3月，以吉拉德为首的澳大利亚联邦政府题为《面向所有人的技能》（Skills for All Australians）的改革计划，旨在在全国范围内进行职业教育与培训改革，提高国民技能水平，发展更有活力和竞争力的经济。

一、改革背景

（一）经济的结构性转型

亚洲的崛起、新技术的兴起和发展低碳经济，推动澳大利亚经济进入重要的转型时期。近20年，中国和印度在全球经济的份额翻了三番，亚洲的强势崛起，一方面，给澳大利亚的采矿、建筑等相关产业创造了巨大的就业需求，另一方面，也使得非能源产业面临巨大压力。同时，澳政府意识到因特网的使用和数字化经济的优势，计划投资275亿澳元用于“国家宽带网络”（National Broadband Network）计划，以提高产业生产力、扩大客户群并增加就业岗位[2]。另外，政府的“清洁能源未来”（Clean Energy Future）计划，正历史性地改变澳大利亚的经济增长方式。

经济的结构性转型给澳大利亚带来了挑战和机遇。每年有30万个企业倒闭，又有30万个新的企业成立。同时，每年近100万工人跳槽，其中有1/4是跨行业调动[3]。这就要求现有工人进一步加强基础技能，并提高迁移技能。此外，“国家宽带网络”计划和“清洁计划”给计算机、零售业、市场销售、工程等行业创造了巨大的发展机遇，大部分现有行业都将从性质上发生根本改变，如管道工和电工必须学习如何利用可再生能源。因此，抓住机遇，提升技能势在必行。

（二）人口老龄化的挑战

与同类国家一样，澳大利亚已经进入前所未有的人口老龄化进程，且未来几十年内都将如此。根据2006年的人口普查，截至2006年12月31日，澳大利亚总人口达2070.1488万，其中65岁以上人口为270万，占13%。在之后的几十年中，澳大利亚总人口预计将继续增长，持续的低生育水平和不断提高的平均寿命，将使老年人口的比例呈上升趋势。到2036年，65岁以上人口数量预计从2006年的270万升至630万，占总人口的比例将达到24%。2002～2020年，15～64岁工作人口占总人口的比例将会从68%降至62%，老年人口将会从12%增长到16%，增幅为4%[4]。

人口老龄化必将带来劳动力短缺，澳大利亚政府意识到必须大幅提高劳动力参与率。让每一个想要工作的人都可以获得工作的办法，便是使其获得工作的技能。2010年，澳大利亚技能署（Skills Australia）了一份未来澳大利亚劳动力发展议程的报告。报告强调，人口老龄化对于劳动力市场的影响必将通过发展那些传统上没有参与就业及继续教育与培训的成年工人群体的技能得到解决[5]。

（三）就业不足与技能短缺并存

OECD在《2012年就业展望》报告（Employment Outlook 2012）中提出，尽管与其他国家相比，澳大利亚的失业率处于最低水平（2012年5月为5.1%），但就业问题仍然严峻。2011年第四季度，超过12%的劳动力处于失业或未充分就业状态，自2007年同比增长2个百分点，其中未充分就业率明显高于OECD成员国5%的平均水平[6]。2011年，澳大利亚技能署也指出，尽管在过去十年里，澳新增了220万个工作岗位，但就业不足仍是澳根深蒂固的一个难题[7]。由此可以看出，尽管澳大利亚失业率较低，但就业不足的情况依然严峻。

同时，随着经济复苏和产业结构转变，技能短缺现象在澳大利亚也日益明显。2011年，澳大利亚咨询署（Consult Australia）指出，澳大利亚技术工人短缺已经达到全球金融危机之前的水平，特别是中高级水平的人才。这一现象在新南威尔士和维多利亚州的大型咨询公司以及主要的能源地区——昆士兰和西澳大利亚州尤其突出。从企业角度来看，66%的企业认为存在技能短缺，其中，90%的大型企业认为正在经历严重的技能短缺[8]。面对技能短缺，政府要制定政策促进对职业技术教育领域的投资，提高现有工人的技能并吸引更多的人到这一行业学习。

（四）澳大利亚技能目标的提出

澳技能署指出，预计到2015年，为满足未来产业发展的需要及填补退休人口，澳大利亚将需要额外增加240万持有三级及以上资格证书的劳动人口，到2025年则是520万[9]。同时，技能化的劳动力是澳大利亚未来经济和社会繁荣的基础，更是增强企业生产力和建立包容性社会的支撑，技能是澳未来的立国之本。

2008年，澳大利亚政府委员会（Council of Australian Governments，COGA）通过了澳大利亚技能化的目标：到2020年，获得高水平资格证书（文凭和高级文凭）的人数翻一番，20～64岁人口中，无三级或更高水平证书的人数减少一半；至2015年，提高年轻人口（20～24岁）中获得12年级（高中毕业）证书或同等水平证书的比例至90%，通过各级政府的共同努力，2010年，无三级或以上水平证书人员的比例从2008年的48.1%降到了45.4%[10]。然而，要实现2020年的技能化目标，还需要更多的努力，仅仅是简单地资助更多的培训名额远不足以达到目标，职业教育与培训体系的改革已迫在眉睫。

二、改革内容

经济的结构性转型和人口老龄化给澳大利亚带来了机遇和挑战，为解决就业不足和技能短缺问题，实现国家技能目标，联邦政府题为《面向全民的技能》的职业教育与培训改革计划，并承诺2012年7月1之后的5年内，拨款17.5亿澳元，用于各州和自治领地的技能改革。

（一）建立惠及全民的职业教育与培训体系

1.设立“国家培训补助”（National Training Entitlement）

“国家培训补助”指的是，联邦政府在向各州和自治领地拨款17.5亿改革经费的同时，要求各州和领地政府出台补助政策，资助所有处于工作年龄（17～64岁）阶段且没有三级或更高水平资格证书的公民。

联邦资助所有工作年龄的公民获得至少三级水平证书的原因在于，经济结构的转型带来了职业构成的迅速变化，三级证书已日渐成为许多新兴职业（如老年护理、儿童保育等）的入门要求。因而，在具体政策由各州和领地自行制定的基础上，联邦政府规定各州和领地至少做到以下三项：保证每个未获得过三级资格证书且满足相应准入条件的人可以接受政府资助的培训，直至获得三级证书；若部分专业的一、二级证书相应的课程是三级证书课程的一部分，同样也享受国家的资助；若公民在获得三级证书前，需要进行基础技能如语言、计算和识字的训练，政府需给予资助。

获得“国家培训补助”学额的途径简单易行。各州和领地将公布所有获批提供政府资助的培训提供方的详细信息，培训者只要满足准入要求且确认培训方有相应的名额，便可到任何获批的提供方入学。具体的资助额度在各州之间因课程不同而有所变化，部分课程政府资助金额可高达7800澳元/生，困难群体的学生将获得”国家培训补助”之外的培训资助。

“国家培训补助”是国家职业教育与培训系统改革的主要组成部分，各州和自治领地预计在2013～2014年度实现该项补助政策。

2.扩大“按收入比例还款”型贷款（Income-contingent Loans）的覆盖面

将“按收入比例还款”型贷款由大学系统扩大到职业教育与培训系统，是联邦政府在保证增加持有三级资格证书人数的基础上，大幅提高获得高水平证书——文凭及高级文凭证书人数的又一举措。

高水平证书有助于实现更高的收入和更好的就业。2009年，拥有文凭或高级文凭的人平均收入为1000澳元/周，而持高中毕业证书的人平均收入仅为800澳元/周[11]。同时，部分产业出现技能短缺现象表明，高技能水平的毕业生人数不能满足经济增长需求。目前，职业教育与培训系统的学生学习政府资助的文凭和高级文凭课程，需要一次性支付超过3000澳元的前期费用，正是高昂的前期费用使许多经济困难的人无法获得高水平的资格证书。

将“按收入比例还款”型贷款覆盖面由大学生扩大到职业教育领域学习文凭、高级文凭的学生，是同“国家培训补助”计划一起作为向各州和领地拨款的配套要求。若各州和领地同意这一计划，每年最高1.55亿贷款可发放至学习国家资助高水平证书课程的学生，每年最多有6万名学生可获得贷款。学生将可通过所在地的培训提供方申请贷款，联邦政府将直接以学生的名义向培训方拨款以支付前期费用，在学生收入未达到规定门槛（目前为47196澳元/年）时，学生不需要偿还贷款。还款额由澳大利亚税务局决定，雇主从其工资中扣留一部分用以偿还贷款，还款时间没有限制。

这一计划的有效开展，将使前期费用不再是学生获得高水平文凭的障碍，有效保证技能目标顺利实现。同时，随着申请贷款人数的增加，培训系统的投资也相应增加，政府可进一步扩大资助名额，满足未来经济发展对技能的需求。

3.提高弱势群体的劳动力市场参与度

2011年，83%的澳大利亚公民拥有三级或以上水平的资格证书，然而中途辍学者中只有57%的公民持有相应的资格证书，同时，超过50%的低文化水平人口处于失业状态[12]。一个惠及全民的培训系统是具有包容性的，需要对弱势群体给予特殊关注。联邦政府为弱势群体制定了相应的政策，以帮助他们完成学业，获得工作必需的资格证书。

联邦政府计划通过财政激励，针对弱势群体对各州和领地提出专项完成的目标。如提高土著居民的参与率和完成率，提高残疾人、偏远地区居民、社会经济水平低人口、长期失业者、过早辍学者、单亲或年轻父母、年老工人的学习成果等。为实现弱势群体的技能目标，各州和自治领地可制定相应的政策，但必须包括培训方和企业合作，如与当地雇主合作制定弱势学生就业计划；整合培训，如将技能课程和语言、识字训练相联系；为学生提供专业人员和支持项目；为指定的弱势学生群体培训工作人员和开发教学资源。

在2011～2012财政预算中，联邦政府额外资助8000万澳元用于在接下来的4年中增加单亲或年轻父母的培训名额。在新制定的《国家合作协议》中涵盖了各州和领地政府各自需完成的任务，并从2012年初开始实施。

（二）建立高效灵活的职业教育与培训体系

1.保证质量，提升职业教育与培训的形象

高质量的教学是高效的职业教育与培训体系的关键。联邦政府主要通过以下手段保证职业教育与培训体系的质量。

首先，实行对培训提供方的独立外部评估。由相应产业部门的专业人员组成外部评估团队，审核培训机构自我测评的过程，某些情况下，也验证个别学生的能力绩效测评成绩，该计划于2014～2015年度开始全面实施。

其次，保障高技能工作团队和公立培训系统的实力和竞争力。联邦政府要求地方政府出台相关政策，增加高技能水平教师的比例，留住优秀教师并吸引新教师的加入，提高职业教育与培训的教学质量。另外，在国家资助竞争性分配的背景下，公立培训机构需要保持一如既往的竞争力。一直以来，公立的培训机构如TAFE（Technical and Further Education）学院是国家进行职业教育的主要机构[13]，强大的公立培训机构系统是实现技能化和经济社会发展的根基。之后的五年，各州和领地需要继续支持和加强公立机构，如资助公立培训机构、推进TAFE学院管理体制的改革以及课程设计、授课方式改革等。

再次，建立良好的国家监管制度，积极配合技能质量局（Australian Skills Quality Authority）的相关安排。2011年，澳大利亚成立了技能质量局，负责培训机构的注册和监管。改革计划实施后，技能质量局将对所有培训提供者提出更高的标准，各项标准也将具有更高的统一性。

最后，公开培训提供者的信息，对提供“国家培训补助”和“按收入比例还款”型贷款的培训提供者增加额外的合同义务。联邦政府将建立“我的技能”（My Skills）网站，并在网站上公开各培训提供方的质量信息，便于雇主和学生比较各个培训机构的质量和表现，作出最符合自己要求的选择。另外，联邦政府将对申请提供国家补助和贷款的机构实行严格的质量控制，并对其实行独立外部评估。

2.整合信息，提高职业教育与培训的效率

首先，建立“我的技能”（My Skills）网站。2012年开始，联邦政府及各州和领地政府共同建立“我的技能”网站，计划于2014年完全建成。该网站是一个公共的数据库，包含所有关于培训提供者、课程、培训成果、费用、资助情况等信息，同时也有当地就业信息的链接，雇主和学生可以通过比较选择适合的培训机构，政府和培训提供者有责任持续更新网站的数据。

其次，设立“独特学生标识”（Unique Student Identifier）。“独特学生标识”是学生获取自身培训记录的唯一官方凭证，对从2014年入学的学生开始使用。“独特学生标识”全面运用之后，学生变换课程或培训机构的过程将更加便捷。更重要的是，“独特学生标识”将充分保证学生个人培训记录信息的隐私。

此项举措将惠及职业教育与培训领域的各方，企业和学生可以在“我的技能”网站上比较各个培训提供者的各项信息，学生可以通过“独特学生标识”跟踪一生的培训记录。私立培训机构相关信息的整合，使得政府可以更好地掌握整个培训市场的信息，有利于私立机构的质量监控，也有利于政府有效管理和确定资助领域。

3.需求驱动，有效利用职业教育与培训资金

目前，澳大利亚职业教育与培训仍然存在培训内容与技能需求不符的问题，有限的财政经费要求提高职业培训投资的针对性。为使政府的投资重点向技能短缺的岗位倾斜，主要采取了如下措施。

首先，完善学徒制。实现学徒制在全国的一致性是首要问题，联邦政府将与各州和领地共同致力于减少学徒在洲际间流动的障碍、增强各地方学徒制的一致性并降低企业成本。

其次，将产业需求置于培训的中心。第一，通过立法，扩大澳大利亚技能署（Skills Australia）的职能，建立澳大利亚劳动生产局（Australian Workforce and Productive Agency），该机构以产业为导向，并与各产业部门合作，针对各部门、各区域、各产业的发展需要，制定实现共赢的劳动力发展策略。第二，加强产业技能委员会（Industry Skills Councils）的职能。第三，出台新的资助模式——国家劳动力发展基金，巩固政府和产业的合作关系。联邦政府投入5.58亿澳元设立国家劳动力发展基金，由劳动生产局确定资助重点，企业与政府共同承担员工培训的费用，由此产业需求成为了培训的驱动力。

三、改革特征

澳大利亚是世界上职业教育与培训体系发展最完善的国家之一，很少有国家像澳大利亚那样坚持职业教育改革[14]。澳大利亚职业教育与培训的改革具有鲜明的特征。

（一）政府扮演积极角色

善治是职业教育与培训系统成功进行改革的一个明确先决条件[15]。各州分立所引起的问题一直是澳大利亚职业教育与培训改革的主要障碍。自20世纪80年代中期以来，联邦政府开始发挥职业教育与培训改革的引导作用。此次改革计划的出台，表明新上台的工党政府对于职业教育与培训的关注和重视程度，从改革的前期准备到改革内容的设计及实施，联邦政府均发挥了强有力的统筹协调作用。

首先是明确的改革目标。联邦政府明确提出，改革后的职业教育与培训系统应该是可以满足所有人需要的培训体系：更多的企业可以赖以培训员工；更多的学生可以获得工作所需的证书；弱势群体能够完全参与劳动力市场；纳税者能确信培训资金得到有效利用。其次是清晰的问责制。联邦政府通过财政激励，鼓励地方政府承担职业教育与培训的责任，并制定相应政策作为财政资助配套要求，保证改革目标的实现。最后是循序渐进的改革步骤。在2011～2012年度的财政预算中，联邦政府便宣布修改之前的《国家技能和劳动力发展协议》，并计划与各地方政府签订一份新的《国家技能改革协议》。自此，联邦政府不断与地方政府共同商讨改革细节，并征求全国各个行业代表的意见。改革计划出台后，联邦政府随之公布每一个改革项目开始及完全实现的时间，如2012年9月开始建立“我的技能”网站，2014年全部建成。在实施计划的五年中，政府需要持续提交系统改革的阶段性成果报告。

（二）追求公平和质量

公平和质量日益成为国际职业教育改革发展追求的目标，澳大利亚的改革计划也紧跟时代步伐。公平是衡量职业教育与培训政策的重要标准，职业教育与培训应使所有学生都有机会获得技能，无论性别、阶层、种族、年龄、残疾与否或者其他社会属性如何。要想使职业教育和培训在与劳动力市场的相互作用中有效促进公平，就必须从入学和结果两方面考虑公平问题[16]。澳大利亚的职教改革将提高弱势群体的劳动市场参与度作为改革的首要目标之一，并在各项改革内容中保障弱势群体在入学机会和学习结果上的利益。“国家培训津贴”使每个有困难的人都可以便捷地获得国家资助的学额并顺利获得三级资格证书，“按收入比例还款”型贷款减轻了更高水平证书培训前期费用的压力。此外，联邦政府要求各培训提供者对弱势群体提供额外帮助，并通过财政激励提高弱势群体的职业教育与培训完成率。

此外，确保高质量是澳大利亚职业教育与培训改革的另一大特征。2004年以来，澳大利亚已建成相对完善的质量保障体系，此次改革试图通过一系列措施提高职业教育与培训的质量：试行外部评估；狠抓教学质量；对享受国家补助的培训机构进行额外考核；在“我的技能”网站公布培训方的质量信息；确保公立培训机构的质量进而实现职业教育整体质量的提升。由此可见，联邦政府出台的一系列改革计划，每一个环节都立足于公平的基石，为追求高质量的职业教育与培训而努力。

（三）关注可持续发展

首先，以循序渐进的改革方式确保职业教育与培训的可持续发展。澳大利亚的职业教育与培训体系已相对完善，因此，相对于“技能培训包”等重大改革举措，目前的改革更关注对已有项目的完善。如为提高公民的证书持有率，将“按收入比例还款”型贷款的覆盖面由大学系统扩大到职业教育与培训系统；为保障培训质量，在已有的内部评估基础上尝试独立的外部评估；为建立以需求为导向的培训体系，在原有澳大利亚技能署的基础上，建立澳大利亚劳动生产局等。这种小步伐、多领域、重细节的改革方式能有效协调历史和未来、联邦政府和地方政府的矛盾，确保职业教育与培训的健康可持续发展。

其次，改革计划顺应了可持续的经济发展模式。“清洁能源未来”计划是澳大利亚发展绿色经济的开端，绿色经济活动需要改变职业要求并发展与新兴职业有关的技能，因而联邦政府通过一系列措施将产业需求置于职业教育与培训的中心，加强政府和产业的合作，试图准确定位绿色经济中不断上升的职业，确保培训满足新兴产业的技能需求。此外，联邦政府注重以可持续的方式理解“需求”，注重培养受训者可转移的技能和终身学习的能力。改革计划指出，未来的经济是快速变化的，新机会的到来，使工人们接受再培训成为必要。除了特殊技能，未来的工人们更需要扎实的基础性技能和自主学习以及适应新环境的能力。

参考文献

[1][10][11][12]Commonwealth of Australia. Skills for All Australians： National Reforms to Skill More Australians and Achieve a More Competitive Dynamic Economy[EB/OL].[2012-03-19].http：//www.innovation.gov.au/Skills/About/News/Pages/SkillsForAllAustralians.aspx.

[2][3][5][9]Skills Australia.Australian Workforce Future： A National Workforce Development Strategy[EB/OL].[2010-03-05].http：//www.awpa.gov.au/our-work/national-workforce-development-strategy/documents/WWF_strategy.pdf.

[4]Australian Institute of Health and Welfare. Older Australia at a Glance（Fourth Edition）[EB/OL].[2007-11-22].http：//www.aihw.gov.au/publication-detail/？id=6442468045.

[6]OECD. OECD Employment Outlook 2012[EB/OL].2012，6.http：///els/employmentpoliciesanddata/Australia_final.pdf.

[7]Skills Australia. Skills for Prosperity： A Roadmap for Vocational Education and Training[EB/OL].2011，5.http：//www.awpa.gov.au/our-work/tertiary-sector-reform/Documents/SkillsProsperityRoadmap.pdf.

[8]Consult Australia.The Consult Australia 2011 Skills Survey： An Analysis of Skills in the Consulting Industry for the Built and Natural Environment[EB/OL].2012，1.http：//.au/Libraries/Skills/Skills_Survey_2011.sflb.ashx.

[13]吴雪萍.国际职业技术教育研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011：225.

[14]World Bank.Vocational Education and Training Reform Matching Skills to Markets and Budges[M].Oxford University Press，2000.

[15][16]UNESCO.Main Working Document of Third International Congress on TVET “Transforming Technical and Vocational Education and Training： Building Skills for Work and Life”[R/OL].[2012-04-06].http：///images/0021/002160/216065e.pdf.

New Trends of Vocational Education and Training Reform in Australia

WU Xue-ping， ZHOU Ting-ting

（Department of Education， Zhejiang University， Hangzhou Zhejiang 310028， China）

Abstract In order to respond to the challenges of global economic competition and population aging， and solve the conflict between employment deficiency and skills shortage， Australian government stressed the idea of “skilling the nation” further in recent years by announcing a series of reform plans such as “Skills for All Australians”， which put forward to build a more national， efficient and flexible vocational education and training system. Its reform characteristics such as positive role of government， seeking equality and quality， and focusing on sustainable development have significant reference to China.

Key words Australia； vocational education and training； reform； new trends