内蒙古苏尼特右旗草原生态治理与牧区反贫困调查报告

苏尼特右旗位于内蒙古高原中部，是浑善达克沙地的源头，是我国直接面向京津地区、输沙量最大的风口之一，其生态状况直接影响京津地区。苏右旗总面积396.4万亩，其中草地面积占98.23％；可利用草场3556.14万亩，占草场总面积的88.89％。该旗草原是典型的荒漠半荒漠草原。上世纪末，受严重干旱气候影响，苏右旗草地生态系统面临崩溃，经济发展受到严重损害，农牧民经济收入水平急速下降。为此，从2001年起，国家和地方采取了大量措施、投入大量项目、资金在当地。这些恢复生态的项目措施的作用如何?贫困农牧民在参与生态建设项目中遇到了哪些问题?如何在生态建设的同时缓解贫困?2004年和2007年，我们对苏右旗进行了实地调查，共走访了2个苏木4个嘎查78户牧户。本文对草原生态退化对牧区经济和牧民生计的影响、草原生态治理政策措施及其效果，贫困牧民在生态治理项目中的参与情况和受到的影响等进行分析，并提出政策建议。

一、草原生态退化对牧区经济和牧民生计的影响

上世纪60年代至80年代，苏右旗生态条件还比较好，全旗草原草群覆盖度平均在32％，只有极少数草场出现轻度退化，当时草场的牲畜头数只有50万头只，不存在超载问题。到上世纪末，干旱化的影响在该地区开始显露，草原生态系统急剧恶化。从下表可以看出，该旗可利用草场面积从60年代的2.52万平方公里下降到2001年的1.7万平方公里，与此同时，沙化面积逐年扩大，2002年，全旗沙地面积达到0.65万平方公里.约占全旗总面积的24.19％。60年代的产草量为112.5斤／亩，2001年只有38斤／亩，仅为60年代的1／3左右。仍年代草场可承载29l万个羊单位，2001年下降到48.5万个羊单位。

严峻的生态形势给牧区经济和牧民生计带来的影响是毁灭性的。1999～2001年，内蒙古连年大早，生态急剧恶化，整个锡林郭勒盟赤地千里，草原生态系统到了崩溃的边缘。苏右旗旱灾、白灾、黑灾、沙尘暴和虫灾等自然灾害并发。持续时间之长和损失之大都前所未有。1999～2001年，重灾面积占全旗总面积的80％以上，70％的可利用草场退化，重度退化面积达到30％。连年的自然灾害给畜牧业和整个经济造成了毁灭性的打击。1999～2001年，受灾人口2.4万，受灾牲畜152万头只。2001年底存栏牲畜下降到47.7万头只，比1998年减少58.09万头只，年均下降速度23.3％。由于畜牧业生产受自然灾害影响.1998～2001年第一产业产值3年以平均7.9％的速度下降.1999年，第一产业产值所占比重下降到28％，2003年进一步下降到15％。地方财政收入也受到影响。2001年全旗财政收入2.552万元，比2000年减少1064万元，下降29％。其中，地方财政收入完成1663万元，比2000年减少1112万元，下降40％。

受自然灾害影响，苏右旗农牧民人均纯收入下降，大量人口返贫。该旗牧民人均纯收入由1998年的2152元下降到2001年的847元，年均下降速度26.7％。在长期抗灾自救过程中，很多牧民耗尽积蓄。2002年，户均抗灾支出12800元，人均抗灾支出3000元。由于大量牲畜因灾死亡和连接处理牲畜，户均损失18280元，人均损失4160元。抗灾投入和因灾损失相加户均31080元，人均达7160元。而且，灾年牧民在购草料、走场、拉水、放“苏鲁克”、子女人学、看病就医、穿衣取暖等生产和生活方面的支出也大大增加。95％以上的牧户没了积蓄，70％以上的牧户负债经营。到2002年，遭灾期间牧民累计贷款9260万元，人均负债2593元。到2003年8月，仍有6223万元无力偿还。2002年夏荒期间，全旗农牧户中有4020户、16781人需口粮救济，分别占全旗总农牧户和总人口的52.9％和52.6％。需要救济的口粮就达到302万斤，折资242万元。从贫困发生率指标来看，2001年，该旗贫困户和贫困人口分别占牧区总户数的45.1％、总人口的46.4％。

二、草原生态治理政策措施及实施情况

面对严峻的自然灾害，锡盟提出了围封禁牧战略，采取生态移民、就地舍饲禁牧和季节性休牧三种方式，利用3～5年时间，把生态极度恶化地区的牧民迁移出来，原有草场实行围封禁牧，牧民迁到具备“五通”条件、水源充足的地区，从事舍饲圈养、集约化经营；已经实现防灾基地建设配套地区的牧民就地安置，实行禁牧舍饲；其他地方大力推广季节性休牧、划区轮牧，最终实现恢复植被、保护生态环境、调整结构、推进产业化经营和增加牧民收入的目标。所谓转移，即草场利用由超载放牧向科学利用转移；畜牧业饲养方式由自然放牧，向舍饲半舍饲转移；农业生产由广种薄收向集约经营、退耕还林还草转移；农村牧区生产力向城镇转移；农牧业劳动力向二、三产业转移。具体做法是：

(一)实行生态移民，实行集中安置，切断破坏天然草场的源头

生态移民分为以下两种：

1．搬迁到生态移民区。2002年，苏右旗启动齐哈日格图生态移民工程，规划用3～5年时间将把生态极度恶化的两个苏木草场围封禁牧，围封区内的牧民和牲畜转移出来，整体搬迁到具备“五通”条件示范区园内进行模式化养殖。2001-2003年，苏右旗建成3个移民示范园区，建住宅284套/11434平米，建青贮窖284个/24780立方米，开发高产饲草料基地9200多亩。2002年，实施生态移民246户，其中齐哈日格图144户、新宝力嘎86户、都呼木苏木16户。移民户主要养殖苏尼特羊、绒山羊、奶牛、西门塔尔肉牛和小尾寒羊。给予生态移民的优惠政策有：(1)退牧还草项目补贴饲料粮主要保证齐哈日格图移民园区的饲料需求。(2)生态移民人均一次性补贴5000元。(3)通过民政和扶贫部门救济的形式，妥善解决贫困户的住房和棚舍及生产生活问题。

依据2003年出台的《苏尼特右旗浑善达克沙地南缘带围封草场牧户优惠条件》，搬迁到生态移民示范区的围封草场牧户，可以享受的优惠政策包括：(1)拥有围封禁牧以后的草场使用权。(2)围封草场形成的围栏、角钢登固定资产一次性划归牧户所有。(3)国家投资兴建住宅、棚圈等设施.产权归牧户所有。(4)购买4头以上奶牛，政府补助资金总额20％，协调银行贷款60％。(5)每头奶牛享受5000斤饲料补贴。(6)各类企业招收工人，按照一定比例安置禁牧后搬迁到城镇的牧民。经劳动与社会保障部门认定、税务部门审核。可视同安置城镇下岗事业人员，享受国家有关减免税政策。(7)子女九年义务教育阶段，教育部门免受借读费和学杂费。(8)子女高中毕业未考入大专院校的，由劳动部门免费提供2个月以上的技术培训，为其就业创造条件。

2．搬迁到城镇。依据《苏尼特右旗浑善达克沙地南缘带

围封草场牧户优惠条件》，搬迁到城镇的生态移民可以享受的优惠政策包括：(1)仍拥有围封禁牧以后的草场使用权。(2)围封草场形成的围栏、角钢登固定资产一次性划归牧户所有。(3)每人一次性享受生态移民生产补助5000元。(4)搬迁到城镇从事二三产业的牧民，劳动和社会保障部门发放《在就业优惠证》与城镇下岗职工享受同等待遇。工商、税务、卫生、公安、城建、土地等部门凭其个人身份证(户口)和旗政府、苏木镇政府出具的介绍信，优先免费办理各种手续。办理生产经营执照，免除除工本费以外的其他费用。凡有合法住所和稳定收入来源的，由本人申请，予以解决城镇户口。购买住房和经营性用房的按照有关规定免收相关费用。合伙自办创建矿产开采也，免收资源补偿费和草原补偿费。领办第三产业的经地税部门审核，3年内免除除营业税以外的各种税收。(5)各类企业招收工人，按照一定比例安置禁牧后搬迁到城镇的牧民。经老动与社会保障部门认定、税务部门审核，可视同安置城镇下岗事业人员，享受国家有关减免税政策。(6)子女九年义务教育阶段，教育部门免受借读费和学杂费。(7)子女高中毕业未考人大专院校的，由劳动部门免费提供2个月以上的技术培训.为其就业创造条件。(8)子女安置就业、参军等与城镇居民享受同等待遇。

(二)草场围封禁牧

2002年，苏右旗《禁牧令》，就地禁牧3个苏木的7个嘎查，禁牧612.1万亩.期限5年。其中，就地禁牧421.3万亩.涉及280户牧民1012人。禁牧面积中.国家退牧还草工程面积150万亩，涉及额、格2个苏木的6个嘎查.实行全年禁牧。其他地方实行为期60天的季节性休牧。

根据《苏尼特右旗人民政府关于实行禁牧和休牧的补充通知》，2003年.全旗禁牧面积1024.62万亩，禁牧区涉及3个苏木的7个嘎查，禁牧期限为4年零9个月。2003年禁牧涉及牧户687户，2411人，牲畜45582头。其中，国家“退牧还草”工程135万亩，涉及额、格2个苏木的5个嘎查(额苏木的赛因锡力嘎查已与2002年底前将牲畜全部处理，全嘎查整体围封禁牧)。

根据2004年《苏尼特右旗人民政府通告》，2004年，苏尼特右旗在全旗范围内禁牧休牧。全旗禁牧面积97.4万亩.占全旗总面积的2.91％，涉及9个苏木、22个嘎查村，2899户牧户、7.2万头只牲畜(2003年日历年度存栏牲畜)。其中在国家禁牧舍饲项目区38.15万亩.占全旗草场的1.1％。

(三)季节性休牧

荒漠化草原的季节性休牧对于保证牧草返青，保护草地，减轻草地植被破坏程度和带动植被建设.具有重要作用。为使沙化、退化草场得以恢复，锚盟2001年开始实行季节性休牧.当年有39个苏木102个嘎查的草场普遍休牧，休牧达2656.9万亩。到了2002年，季节性休牧在各旗县广泛推开。休牧力度也逐年加大。

根据2002年《苏尼特右旗人民政府禁牧令》(第1号)，2002年季节性休牧区包括乌日根塔拉全部嘎查；吉乎朗图苏木境内的图们嘎查、查干哈达嘎查和阿门乌苏嘎查；桑宝力嘎境内的新宝力格嘎查和额尔登塔拉嘎查；都呼木境内的宝拉格嘎查和都呼木嘎查以及旗牧场。4个苏木的15个嘎查。2002年.季节性休牧涉及都平木、乌日根塔拉、吉朗图、桑宝力嘎4个苏木的15个嘎查，1388户牧民、4728人.休牧面积1056.4万亩(其中国家禁牧舍饲区887.6万亩)。

根据《苏尼特右旗人民政府关于实行禁牧和休牧的补充通知》(苏右政发[2003]8号)，休牧范围包括：(1)指定休牧区。休牧期为每年3月25日到5月25日，休牧期限为5年。(2)自行休牧区。休牧期限为每年3月25日开始，具体期限可根据饲草料储备情况按照20～40天安排，但不能少于20天，共实行5年。根据计划.2003年休牧面积2887.7万亩，实际落实2824.11万亩(其中国家禁牧舍饲区798.9万亩)。

2004年，苏尼特右旗在全旗范围内实行禁牧和休牧。除了禁牧的区域以外，其他区域均实行季节性休牧。2004年.春季休牧面积3253.63万亩，占全旗总面积的97.09％，涉及11个苏木镇、52个嘎查村、5190户牧民、60.2万头只牲畜。休牧面积列为国家项目区并享受饲料粮补贴的休牧面积2703.7万亩，涉及10个苏木镇、46个嘎查存、4414户牧民、49.9万头只牲畜；非国家项目区(自行休牧区)255.27万亩，涉及2个苏木镇、6个嘎查村、766户牧户，10.3万头只牲畜。国家项目区从4月1日到6月1日实行2个月休牧，每亩补贴饲料粮1.85斤，合计补贴饲料粮5002万斤，加工程颗粒饲料和玉米后发放给牧户。自行休牧区从4月1日到5月10日实行奶天休牧.饲草料自己解决。

据苏右旗围转办的数据。2002年、2003年和2004年在国家禁牧舍饲项目区分别实施休牧面积887.8万亩、1686.9万亩和2704万亩，分别占全旗草场总面积的22.8％、49.9％和80.7％。

(四)划区轮牧

从锡盟2001年的执行情况来看，在休牧地区全部进行了轮牧。苏尼特右旗中南部草场相对较好，采取划区轮牧的方式，能够做到保护植被，加速草场的生长，具有重要作用。2003年.对桑宝力格苏木新宝力嘎嘎查的47.8万亩草场和都呼木苏木都呼木嘎查的71.7万亩草场实行划区轮牧，具体期限从休牧结束后开始执行。2004年，划区轮牧面积128.2万亩，占全旗总面积的3.83％，在春季休牧2个月后实施轮牧，涉及2个苏木、2个嘎查、211户牧户、2.5万头只牲畜。

三、草原生态治理的成效

(一)生态效益明显

2002年，即围封转移战略的第二年，苏右旗牲畜头数迅速减少，减幅达到3/4，到2003年牲畜头数快速增加，但仍然只有2001年的2/3。牲畜人均占有量相应从2001年的59头减少到24头。2003年也只增加到39头。放牧率由2001年的62％减少到25％，2003年也大大低于2001年。

与之相应，草原生态恢复速度非常之快。据围转办提供的数据，围封转移战略实施前，苏右旗的草群平均高度为8～10cm，盖度平均为8％～12％。2003年，草群盖度平均增长了5～8em，平均盖度提高6％。据2004年6月该旗畜牧局提供的数据，苏右旗草群高度为9.7厘米，鲜草亩产量为89斤、草群盖度平均为28％。草群高度与鲜草亩产量平均比与相邻的四王子旗非禁牧区高出6厘米和33斤.苏右旗可利用草场退化面积由2001年的19000平方公里减少到2002年的13000平方公里，减少32％。2003年进一步减少到10000平方公里，只有2001年的53％。沙尘暴和风灾的次数分别由2001年的18次和24次减少到2003年的4次和9次；成灾面积由2001年的17000平方公里减少到

2003年的4000平方公里。2002年的旱灾面积比也比2001年减少一半。

根据内蒙古农业大学和内蒙古畜牧科学院的科研结果，苏右旗2003年鲜草产量215589.60万公斤，比上年增加64788.59万公斤，增幅42.96％。苏右旗草原监理机构2004年5月份对互为交界的额仁淖尔苏木赛因锡力嘎查禁牧区与吉呼朗图苏木图们嘎查非禁牧区草原生产力进行了比较监测分析。结果表明，赛因锡力嘎查2002～2003年两年草场植被平均高度12厘米，草群盖度平均为15％，亩产牧草量80多斤。而图门嘎查2002～2003年两年草场植被盖度平均8厘米，草群盖度10％.亩产牧草量50斤。虽然降水量增加对于植被指数的增加具有重要作用，但围封转移战略功不可没。

(二)虽然牧民短期收入减少，投入增加，但对提高长远经济效益和宏观经济效益具有重要作用

1．牧户短期损失比较明显

(1)短期现金收入迅速减少，部分牧民生活水平下降以齐哈日格图生态移民区为例，迁入园区牧户牲畜数量由2000年的28300头只减少到2002年的8080头只，其中2001年迁入园区牧户的牲畜由1999年的10396头只减少到4109头只。人均纯收入由1999年的2759元下降到2002年的503元。相当多的牧民生活困难。据盟、旗、苏木、园区组成的调查组2003年初的调查，在调查的111户牧户中，有负债户68户，占47.9％.户均负债8147元。迁入园区的142户中.贫困户为4s户，占33.8％。不具备劳动能力的有7户。课题组的牧户家计调查也表明，有户回答家庭经济收入下降了；有13户认为，自己的子女上学受到了影响；有9户认为，自己家庭成员看病受到了影响；14户表示已经无力扩大再生产；还有1户因经济困难而导致家庭矛盾增加。

(2)生产性投资较大，牧民的经济压力较大。围封转移除涉及围栏建设外，还必须使草原畜牧业从传统的放牧方式转变为舍饲和半舍饲的生产方式，这涉及到一系列的基础设施建设问题，如棚圈建设、水利设施建设、饲草料基地建设等，所需资金大，牧民无力承担。我们进行的牧户家计调查表明，29户反映饲草料出现不足。40户反映资金困难。而且，只有11户有少量存款。调查户中只有10户没有借债，其余全部有债务，户均债务达到33000多元。在这种经济状况下，牧民再进行生产性投资确实非常难。

2．长远效益远远大于目前的经济损失

2003年，苏右旗鲜草产量增加64788.59万公斤，这将直接提高草场牲畜承载力。如果以20公斤鲜草折合1公斤干草计算，一头牲畜消耗200公斤的标准计算，苏右旗的牲畜承载力将增加15万头标准羊以上，从而可以直接带动畜牧业的发展和牧民收入的增加.2003年的鲜草产草量的增加既有围封转移的因素，也有天公作美的因素。所以很难估计出围封转移对鲜草产量增加的具体影响。但从经验来看，禁牧1年亩产干草量可以增加20斤左右.休牧1年每亩干草产量可以增加4斤。2004年苏右旗禁牧38万亩，可以增加干草760万斤；休牧1017.9万亩.可以增加干草4068万斤。两项相加，可以增加干草量4828万斤。对苏右旗而言，退牧还草还可以获得国家的投资与补助，这也可以增加当地经济流量。可见，虽然从短期来看，牧民的收入会有所减少，但从长期来看，可以改变“竭泽而渔”的经营方式，摆脱“过牧――生态恶化――更加过牧”的恶性循环。长远地看，草场草产量会大幅度增加。草原生出承载力也大大提高，这将为发展畜牧业打下良好的基础。

总体来看，草原生态治理政策取得了明显成效。就目前苏尼特右旗经济发展水平和草原沙化程度而言.最直接、最有效、最省钱的办法是遵循自然规律，采取以禁牧休牧为主的退牧还草措施，休养生息，让草原自我恢复。实践表明，这一措施可使植被盖度每年提高4～6个百分点。预计5～10年以后，人为因素对草场沙化造成的影响将显著下降，区域生态环境将得到根本改善，风沙对京津地区乃至整个华北地区的危害将明显减轻。

四、需要进一步解决的问题和政策建议

近年来，通过实施草原生态治理政策，苏右旗草原生态恢复取得明显成效。但调查也发现，草原生态治理在政策设计和执行中仍存在不少问题。

(一)草原生态治理问题还没有被提到与退耕还林同等重要的位置上来

1998年以前，国家在草原保护和建设方面的投入每亩不足1分钱，没有建立一种持续利用草原资源的机制。自沙尘暴引起全社会关注以后，草原生态建设和保护的问题才被提上日程。近年来，草原生态保护和建设的投人大大增加，并取得了明显效果。2003年以后，由于部分地区草原生态退化的趋势得到一定遏制.甚至还有改善，使得一些地方对草原生态治理的重视程度有所放松。国家对草原生态治理的重要性的认识始终没有提到像退耕还林一样的高度上。以至于在一些草原地区，出于部门利益。出现了毁草种树、为了“圈地”而不顾自然规律、漠视牧民权益的事情。

调研表明，对草原生态保护和建设的投入还是杯水车薪，治理规模较小。例如，苏右旗草场面积3243.77万亩，从2002年到2004年.国家下达的禁牧舍饲任务为全年禁牧495万亩，仅占全旗草场总面积的15.3％。草原的面积占整个国土面积的41.7％。草原大面积退化将对我国生态安全、国家安全构成明显威胁。1999年以来发生的一系列的生态事件已经非常充分地说明了这一点。因此，退牧还草是一项非常重要的事情，其重要性不亚于退耕还林。目前牧区牲畜数量又在迅速增加，如果不遏制住这一趋势的话.不出几年，惨痛的教训将重新上演。所以，目前，对于草原生态治理问题不能有丝毫放松。相反.要在总结前几年的经验的基础上，大幅度加大投入力度，扩大治理面积。

目前，草原生态处于治则好转、不治则恶化的.临界点上。如果不进一步加大投入，甚至减少投入，原来的成果将前功尽弃。在此节骨眼上，投资只能加大，对于已经治理的草原，要严密监测草群高度、草群盖度以及鲜草产量，一旦出现生态恶化，立即采取果断措施。要逐步扩大治理面积，因为草原生态恶化带来的影响具有外部性，对全国乃至全球的生态环境都有重要的影响。它不仅仅是草原牧区的事情.还是全社会的事情。应当加大宣传力度。让全社会关注这一问题。只有引起全社会关注，对草原生态治理的力度才会加大，投人才会增加，机制才能更加完善。

(二)草原生态补偿机制尚未建立

苏右旗本来就是个吃财政饭的贫困旗，近几年来.受严重自然灾害的影响，苏尼特右旗的财政实力大幅度下降。2001年下降幅度达到40％。目前，县级财政能够维持机构正常运转就已经不错了。在这种情况下，中央财政和自治区财政应当加大转移支付力度。

1．中央财政投入力度亟需加大。苏右旗退牧还草工程

总投入为950万元。相对于以前不投入而言，这个投入的增加量是比较大的。但苏右旗草原面积达到2.67万平方公里，平均每平方公里的投入仅为356元，无异于杯水车薪。从目前投入的结构来看，全部资金用于草原围栏建设，而在草原检测、科技培训和项目管理等方面的投入则几乎没有。因此，中央财政应当加大这个方面的投入力度。

2．必须解决退牧还草过程中出现的“撒胡椒面”的问题。为了扩大治理面积，苏右旗对于全年禁牧每亩每年补偿10.95斤，季节性休牧的补助标准是每亩每年补偿1.85斤。“稀释”中央的补偿标准有一个前提，就是要使补偿获得实实在在的效果，应当使补偿对象获得的收入相当于退牧还草以前的收入。如果“稀释”以后达不到这个标准，牧户就可能没有退牧还草的内在积极性。政府的补助他是要的，但是达不到他原来的收入水平的话，他将仍然放牧。这样做的结果可能是所有的牧户都得到了一点补偿，但所有的牧户都退不下来。诚然，中央的补偿标准并不一定适合各个地方。各个地方可以根据自己的情况确定当地的补偿标准，但是有一个前提条件，就是要激发起牧户退牧的内在积极性。如果做不到这一点，就等于“撒胡椒面”.钱花了，却没有效果。

3．补贴应及时到位。目前饲料粮补贴的方式是在地方将工程实施以后，再向中央申请补助。这里首先有一个时间滞后期的问题。对地方而言，要实施退牧还草政策，要么自己先垫上钱，要么先欠着牧民的钱.待上级补助下来以后再到位。2003年实施的项目，两年补助饲料粮3120万斤，于2004年才到位。2004年实施的全年禁牧38.15万亩和休牧一1017万亩，国家补助饲料粮2299.5万斤饲料粮到调查时还没有到位。这会影响牧民的积极性。

4．扩大补贴范围，将粮食调运费用等纳入补贴范围之内。2004年粮食价格大幅度上涨，直接增加了财政压力，实施政策的成本大大增加。一般来说，牧区距粮食主产区较远，粮食调运费用是一笔较大的开支。目前的做法是退耕还林所需的粮食粮运费用全部由调入地区负担。禁牧舍饲饲料粮调运和网点增设费用按照自治区、盟市和旗县财政各负担1/3。对于财力较强的地区而言，地方财政有能力筹集资金完成任务。但对内蒙古这样财力非常薄弱的西部地区而言，在退牧还草面积较大，调量时调运数量非常大的情况下，要承担这样一笔巨额的粮食调运费用是非常困难的。粮食调运过程中产生损耗，粮食企业负担进一步加重，饲料粮不能及时足额到位。

(三)破坏生态环境的源头并没有被切断

生态移民是比较彻底的改善草原生态环境的方式。但调研表明，即使是生态移民工程.也没有切断这一源头。在齐哈日格图生态移民区，142户迁入户，有62户的6000多头只牲畜仍然留在原住地。虽然迁入户的草场面积有122.8万亩，但真正围封的只有12万亩.至少有100.8万亩没有真正实现禁牧。这一问题不解决，生态移民工程的效果将极为有限。至于就地禁牧舍饲、划区轮牧、季节性休牧的效果就更赶不上生态移民了。为此，必须考虑更为彻底的方式。对于生态系统已经非常脆弱甚至接近崩溃的地区，应长期禁牧，集中连片建立无人区。荒漠半荒漠草原地区的生态条件已经非常恶劣，即使具备自我恢复能力，也应当考虑长期禁牧，并且适当采用季节性休牧和划区轮牧的方式。只有自我恢复能力较强、恢复速度比较快的地区，才可以季节性休牧和划区轮牧为主，但也必须辅之以禁牧的方式。

(四)进一步竞善产权制度

一是所有权问题。草原资源是一种，特殊的资源。草原生态问题是一个国家安全问题。对这样的问题，必须有国家干预才能解决。对于危及国家安全的资源，应当明确国家的终极所有权。这样在进行强制禁牧、季节性休牧和划区轮牧时才有制度依据。

二是要真正落实草原的所有权和使用权问题。目前，牧区仍然较多存在非牧业单位和人员占用草地的问题，一些机关单位和个人甚至利用权力资源占用草地，有些问题地方政府解决不了。对于这些问题，上级政府乃至中央政府应当采取果断措施。对于凡是没有草原使用证的放牧单位和人员，必须有明确、切实的处理措施，绝对不能听之任之。只有这样，才能真正发挥草原使用证的作用，才能保护牧民利益，让牧民真正拥有产权，有保护草原的内在动力。

三是草原产权流转过程必须规范。目前，一些草原使用权转入者过分追逐短期利益，采取掠夺式的放牧方式，导致发生产权流转的草原的生态环境不如不流转的草场。草场使用权的流转有利于部分牧民转移㈩来，也就有利于建立保护草场生产力的机制。但是，如果草场使用权流转不规范，反而会产生破坏性的影响。应当明确。草原使用权的流转必须在确保草场生产力的前提下进行。

(五)加大对牧区经济结构调整的金融支持力度

实行围封转移要求发展非放牧业产业，很多牧民需要种植饲料、加工饲料、从事畜牧业以外的产业，这需要大量的资金支持。经过几年的自然灾害，相当多的牧民近几年入不敷出，需要筹集资金维持生计，就业和子女上学等方面也面临着很多的困难。总体来看，当前牧民迫切需要资金支持。据围转办提供的数据，2003年围转办计划为禁牧舍饲户购置732头奶牛，需要申请贷款732万，但目前实际只落实了382.5万元，缺口有349.5万元。2004年计划购置奶牛1000头，资金缺口则增加到1000万元。从贷款期限来看，给牧户贷款是短期贷款，但牧民在很多时候需要的是1年期以上的贷款。例如养殖奶牛需要几年才有收入。

牧户家计调查表明，一是牧民迫切需要资金发展生产。二是越是收入水平低下的牧民，贷款越困难，贷款需求满足率仍然较低(与收入水平挂钩)。三是部分牧民负债累累。

农村信用社目前是牧民获得贷款的主要来源。但农村信用社不良资产比率较高，内部治理结构存在严重缺陷，对牧民的贷款支持也是有限的。加大对牧民的金融支持力度，比较切合实际的办法是尽快对牧区的农村信用社实行比较彻底的改革，在中央和省级政府的支持下，明确信用社的产权，建立比较完善的内部治理结构。同时，在银监局的监管下，鼓励牧区发展民间金融。由于牧民进行退牧还草资金需求量大，农业银行和农村信用社需要在完善内部治理结构的基础上.考虑扩大对畜牧业产业结构调整方面的贷款规模。从贷款期限来看.应当考虑贷款期限与生产周期的一致性。为此，有必要在贷款期限上予以更大的灵活性。可以考虑设立专项信贷资金支持退牧还草的中长期贷款。

积极利用社会资金.草原生态治理的投入量大，目前，草原治理投入以财政为主.这种单一的投入一是造成政府负担沉重，二是资金的使用效果要打一些折扣。地方财政资金紧张.牧民在抗灾自救以及增加投入过程中。负债严重。对于部分草场，可以考虑采取使用权拍卖的方式，由投资者承担近期的投入，并赋予其收益权。通过商业化运作方式，政府可以利用有限的资金，在更大范围内调动投资

者的积极性。可以考虑采用财政补贴与税收减免的方式.吸引社会资金进入该领域。

(六)要将产业选择与生态移民区配套设施建设规划结合起来

对生态移民示范区进行统筹规划，尽可能满足生态移民生产与生活的需要.并且要确保工程质量。园区的配套设施必须跟上，这些设施包括：1．建立挤奶站。2．加强饲草基地建设。调查时.园区内每个羊单位仅拥有饲草40.25斤、饲料7.7斤、青贮291.6斤。贮存干草2万斤以上的仅为12户；1～2万斤的仅为18户；0.5～1万斤的仅为19户。而0.5万斤以下的达到42户，其中还有42户没有干草和饲料。应当考虑水源供应和方便种植等因素，将现有饲料基地划分到户，并以井的控制面积为单位，组成种植小组，统一管理协调。3．搞好饲料基地林网配套建设，防治新的沙地退化。4．加强有机肥供应。目前饲草料地土地贫瘠，但有机肥供应跟不上来。可以考虑发动牧民堆积农家肥。5．成立农机服务实体，提供有偿农机服务。饲料种植、收贮、加工和运输机械短缺。园区内仅有17辆生产用汽车17辆，生产用拖拉机50台，粉碎机20台，槽斗336个，远不能适应生产的需要。6．开展了相关科技培训。移民面临的主要问题是：对如何种植饲草(如施肥、灌溉等)和如何加工饲草和配备饲料不太了解；畜种、畜群结构不合理；饲养管理技术不规范；产品质量和安全意识较弱、质量控制体系不健全等。生态移民区在推行模式化养殖过程中，真正能将适用技术应用到生产过程中的牧民不多，移民收入增加受到限制。2004年调查时，园区内共饲养黑白花奶牛14头，其中日产奶牛40斤左右的7头，35斤左右的4头.30斤左右的3头。饲养产奶西门塔尔牛3头。其中日产10斤左右的31头，5斤左右的5头。但是，奶牛产奶量比较低。虽然迁入牧户142户中，今后打算养奶牛的有92户、养鸡的1户、养兔的2户、种植饲草料的46户，但是绝大多数牧民没有从事这些行业的劳动技能。如果科技服务体系不能切实建立起来.产业结构调整将成为空话。

(七)将发展教育作为草原生态治理的根本措施

目前，牧民文化程度较低，在生产生活受到较大影响的情况下.短期内对退牧还草政策的认同度较低，相当一部分牧民对退牧还草政策持观望态度。原因：首先是短期现金流受到较大影响，部分牧民收入水平和生活水平急剧下降。其次是多数牧民担心原住地的房舍、水井、棚圈等设施被盗被毁。再次是一部分迁出来的牧民心理不平衡，认为自己迁出来了，不能放牧，但未迁出来的仍然在放牧.甚至占用他们的草场，收入水平更高。要解决这个问题，一是加大补贴力度，让退牧还草牧户的收入要比从事粗放经营、靠破坏生态为生的牧民的收入高。二是加大宣传力度，进一步完善宣传方式，通过面对面的宣传和教育.让牧民认识到退牧还草的重要性。三是加大奖惩力度，对实行以草定畜的牧民给予奖励，对不遵循政策规定、私自放牧和“偷牧”现象加大惩戒力度，为牧民提供正反两面教材。

要从根本上解决草原退化问题，必须减少放牧人口。划区轮牧、舍饲和减少饲草种植基地和加工饲草需要改变传统的畜牧业经营方式，并且需要运用大量的新的科学技术。但是，牧民技能缺乏。减少放牧人口的途径还包括生态移民、就地发展二三产业、外出就业和居住等。解决牧民出路问题，发展教育是根本办法。为此，一是应当在解决九年制义务教育的基础上，考虑将高中教育纳入义务教育范围之内。可以考虑争取中央支持，在牧区优先推行高中义务教育。一般来说，牧民子女在接受了高中教育以后，就业能力将大大增强，将不再愿意以放牧为生。二是积极发展职业技术中学教育，提高牧民到放牧业以外的领域就业的能力。二是要建立终身教育体系.积极发展再教育，对生态移民以及从事非放牧业的牧民提供培训，增强其就业能力。在培训的过程中，应当充分尊重牧民的意愿，确定其合理的需求，并通过灵活有效的方式提供教育、培训与信息服务。

结合围封转移战略的全面实施，根据高中课程安排和实际情况，可对高中阶段教育进行适当的调整，分年级采取普通高中适当开设符合牧区和学生就业实际的职业教育课程，积极协调自治区有关专业技术院校，对牧区学生进行有针对性的各类技术技能教育，强化就业能力。

(八)完善防灾减灾机制

近年来，苏右旗草原蝗虫频发。2003年夏季蝗虫发生面积1375万亩，其中成灾面积达到617万亩，重灾面积281万亩。2004年，蝗灾发生1050万亩，重灾区达到600万亩。据畜牧局统计，仅2004年1～6月，苏右旗蝗灾面积就达到955.7万亩，涉及10个苏木镇32个嘎查，受灾户1481户、5102人、349720头只牲畜，虫门密度为45-80头／平米，发生面积占全旗可利用草场面积的33％。重灾区面积483.5万亩，涉及10个苏木镇27个嘎查，受灾户779户、2804人、196994头只牲畜，虫口密度82-95头／平方米，最多的达到458头.重灾区面积占发生区面积的51％。蝗灾发生后草场盖度平均下降25％左右，平均每亩草场产草量减少40公斤左右。2003年，547万亩非灭治区鲜草产量减少24680万公斤，相当于10900万元的经济损失。目前，草原防灾减灾力度远不到位，经费严重不足。苏右旗2003年和2004年的作业面积仅为224万亩和365万亩，仅占蝗灾发生面积的36.3％和34 76％。仅2003年1年，苏右旗灭蝗经费缺口达到2800万元。从其财政实力来看，根本无法治理如此大而积的蝗灾。大家抱怨，“与其让蝗虫吃了，还不如让羊吃了。”虫灾问题亟待解决，否则生态治理前功尽弃。鉴于蝗灾的破坏性影响和地方财政捉襟见肘的状况，建议中央在资金、药品、机械等方面支持灭蝗。可以考虑将该项支出列入防灾减灾专项支出中，每亩至少补贴2元。

(作者单位：农业部农村经济研究中心国务院发展研究中心)