谁有权监督移动与联通?

2002年9月30日，甘肃省白银市质量技术监督局对白银移动和白银联通下达行政处罚决定书，此决定书引起了一场诉讼，其影响力波及全国。

“这起案件是我们预料之中的，也是我们预料之外的！”2003年6月10日，白银市质量技术监督局局长陈晓阳在接受记者采访时激动地说。

事由：惊现不准确计量

2002年3月6日，白银市质量技术监督局接到一位白银移动公司用户的投诉，这位用户说：他对移动公司的部分电话通话时间进行了记录，但在实际结帐时，发现实际结帐数目与自己的记录有出入。2002年3月15日，该局接到白银联通公司的一位用户的投诉，该用户说：他每月的话费总比实际打的话费要高出十几元钱，他认为联通的收费有问题。

实际的检测结果证明了用户的质疑。

2002年6月17日，白银市质监局委托甘肃省计量测试研究所对移动、联通两家电信企业的计时计费状况进行了实地检测，测试结果显示，白银移动公司电话计量超差（超过标准时间）占总通话次数的88.57%，最大计时误差绝对值为87.5秒（单次通话），计时误差造成多收取用户话费3.75元。对白银联通公司的监督测试结果显示，总通话次数中97.14％的通话存在计时过长的正偏差现象，最大计时误差绝对值为89.5秒。甘肃省计量测试研究所对两公司通话监督测试的报告说明还发现一种计时现象：“如果进行准确记录，那么标准通话时长应与主叫记录时长、被叫记录时长相一致。但是从连续18个通话记录可以看出，主叫记录时长大于标准通话时长，标准通话时长等于被叫记录时长。可以看出，移动运营商对用户的通话时长进行了不准确的计量，但相互之间的计量还是准确的。”报告所引用的“通话记录”是指联通用户与移动用户之间的通话记录。

2002年9月30日，白银市质量技术监督局依据监督测试报告的数据，分别对白银移动和白银联通下达行政处罚决定书。

根据调查，2002年1月至6月，甘肃移动通信公司白银分公司在网用户共184301户，其中零次户67430户，产生话费的用户合计数为116871户。测试日多收话费绝对误差为3.75元。依据以上数据，共计算出甘肃移动通信公司在2002年1月至6月多收用户话费438266.25元。与此同时，根据联通白银分公司在测试日多收话费绝对误差5.23元计算,该公司在2002年1月至6月多收用户话费为313800元。

白银市质量技术监督局责令两公司将所使用的电话计时计费装置申请法定计量监督检定机构予以检定，经检定合格后方可使用；没收白银移动2002年1至6月“违法所得43.83万元”；没收白银联通“违法所得31.38万元”。对两公司分别处以1000元罚款。

反弹：状告质监局

在接到行政处罚决定书后，两公司分别向甘肃省质量技术监督局申请行政复议，均没有按期取得复议决定。

2003年1月28日，两公司同时向白银市白银区人民法院提起行政诉讼，以程序违法和质监部门无权对电信企业局用交换设备计费系统进行强制检测为由，要求白银市质量技术监督局撤销行政处罚决定。

2003年5月20日，在法庭上，白银市质监局以《计量法》、国家质量技术监督局“关于调整《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》的通知”等为依据，认为对该案的调查处罚程序合法，认定有据。白银移动和白银联通以信息产业部信部科（2002）463号文件《关于检测在用局用交换设备计费技术性能的通知》内容为由，认定质量技术监督部门无权对通信企业局用交换设备计量设备进行监督检测；有人还认为：对移动和联通的监管权应属国家信息产业部在各省的通信管理局。

可有资料表明：甘肃省通信管理局“成立3年、挂牌2年，还没有对电信企业的计时计费系统进行过检测”的事实。

据记者了解：此案开庭审理后，法院将择期宣判。在此期间，记者也采访了一些法律法规方面的专家，他们就此案发表了一些观点。

声音：谁有权监督

甘肃政法学院副教授马红平在接受记者采访时认为：信息产业部信部科[2002]463号文件《关于检测在用局用交换设备计费技术性能的通知》仅仅是信息产业部的一个内部通知，《中华人民共和国计量法》是由全国人大常委会制订的法律，它是国家关于管理标准化、计量、质量工作的基本大法，管理标准化、计量、质量工作出现问题及查处，都适用该法律，它的法律效力要明显高于国家各部委制定的规章。《关于检测在用局用交换设备计费技术性能的通知》，没有表明它的性质和通知的法律依据，只能属于内部部署工作的措施。它的效力，不但低于法规的效力，更大大低于《中华人民共和国计量法》的效力。在目前我国没有电信部门特别法的情况下，这个《通知》的规定和《计量法》的规定相抵触或发生矛盾时，只能按《计量法》的规定办事，这就是通常所说的内部规定低于法律法规。

行业自律监管不能替代或排斥法律授权的职能监管。信息产业部和各省的通信管理局是电信业务的主管部门，其对计费技术性能的检测监督属于一种内部监督管理行为，作出的处理决定也是一种内部处理决定，目前也没有明确的处罚程序规定以保证它的公正性，也没有受处罚对象对处罚决定不服提出申请复议或行政诉讼的救济措施；而国家质量技术监督局是国家法律授权的管理标准化、计量、质量工作并行使执法监督职能的机构，其有严格的处罚程序即《技术监督案件办理程序的规定》，对其处罚决定不服，可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，有比较规范的救济措施，更能保证它的公正性。

法律授权的监管对各个企业是一视同仁的，不因企业实力的强弱而有所歧视或偏袒，如果强势垄断企业以行业内部的自律监管替代或排斥甚至逃避职能部门的监管，这种做法既不利于企业自身的发展，也不利于消费者权益的维护。各省的通信管理局主要行使的是行政内部事务管理职能，对企业技术方面的管理只是自律。它与电信企业在经济上、人事上都存在着千丝万缕的利害关系，再加上行业利益、部门利益的驱动，如果用自律代替行政监管，势必会造成监管不力，还会导致执法混乱的局面。

尾声：监管正未有穷期

2003年6月10日，当记者采访将要结束时，又收到白银市质量技术监督局发给记者的一份传真，该传真反映出，2002年6月8日上午9时及下午18时，在白银联通公司13034162698的计时收费的话单中，反映出该手机和0943-9014916进行了两次通话。白银联通判断0943-9014916属于电信公司电话。但经过查证，0943-9014916该电话在电信公司网络中不存在，且在白银地区的任何一家通信公司中均不存在。

白银市质量技术监督局局长陈晓阳对记者说：这就奇怪了，13034162698怎样可能实现与一个不存在的电话进行通话呢？

看来，对移动、联通的监管正未有穷期。