试论建立青海农材社会养老保障体系初探

【论文摘要】现今社会中家庭养老已无法适应农村的发展，农村社区养老保障的作用弱化，农民自身的意识和经济水平的欠发达无法适应农村商业养老保险。因此，青海省有必要建立多层次的社会养老保障体系。与此相对应，政府应从提高保障水平、提高土地保障的功能、妥善处理失地农民的养老保障、让农民自己选择养老金的支付方式、承担有限的积极的财政责任、制定法律政策和监督管理职能等几个方面入手，使青海省尽快建立和实行适应经济发展的现代农村社会养老保障制度。

【论文关键词】社会养老保障；农村；经济

近年来，由于乡镇企业的兴起、农民工的产生以及城市化进程的推进，青海省非农业化趋势日益明显，而农村养老保障的发展却跟不上非农化的趋势。农村养老保障在非农化过程中主要表现出以下三方面不足：家庭养老已无法适应农村的发展、农村社区养老保障的作用弱化、农民自身的意识和经济水平的欠发达无法适应农村商业养老保险。为解决上述存在的问题，青海省应建立农村养老保障制度，为农民提供一种新的养老方式。

一、构建农村社会养老保障体系的必要性

(一)建立农村社会养老保障体系可以规避农村老龄化风险。我国宪法规定，公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。目前，人口老龄化风险已经在农村出现。根据《青海统计年鉴(2007)》，青海省65岁及以上人口达13293人，其中一半以上集中在农村。根据国际惯例，65岁及以上人口占总人口的比重达到7％就进入老龄社会。同时，随着农村经营关系的变化，家庭联产承包责任制使原来统一经营、集中劳动的集体经营形式变为以家庭为基本生产单位的经营方式，原有依附于集体经济的社会保障制度趋于解体，加之农村家庭的小型化，也使家庭养老的能力越来越弱。农村老龄化人口的赡养问题将成为一个严重的社会问题，必须由社会加以解决，以切实保障宪法赋予农民的基本生活权益。

(二)建立农村社会养老保障体系能更好地实施贯彻基本国策。“养儿防老”是过去几千年人们的生育观念，在人们的头脑中根深蒂固。民政部的一次调查显示，有80％的农民认为最迫切需要解决的问题是“养老”，养儿防老的生育观念仍有很大市场。农民养老问题不解决，农村人口将在高出生—低收入一高出生这一怪圈中继续下去。因此。转变农民生育观念的前提步骤是逐步削弱传统家庭养老模式。家庭养老和社会养老是养老制度的两个方面，一方的削弱应以另一方的加强为前提。通过城乡养老状况的比较不难发现，只有发展社会养老才能解决家庭养老问题，也只有解决了家庭养老问题，才能使“养儿防老”的观念弱化，计划生育的基本国策才能最终得以贯彻。

(三)建立农村社会养老保障体系为促进城乡协调发展“加油”。在过去几十年的计划经济体制下，实行城乡隔离。国家把更多的注意力放在了城市，并在城市职工的养老保障方面有比较大的投入。城市中的大多数居民享有相对较高的社会养老保障，而农村则以传统的家庭保障为主，结果是城乡居民分享社会发展成果的不公平，甚至使中国的二元经济结构得以进一步强化。因此，建立农村社会养老保险制度，可以有效地消除二元经济结构，缓解城乡收入差距，促进城乡协调发展。

(四)建立农村社会养老保障体系可以实现经济的可持续发展。目前，青海经济正处于高速增长过程中，经济的高增长依赖于市场的不断开拓。青海省70％以上的市场在农村，因此，要保证经济的高增长，必须大力开拓农村市场。然而，在现阶段对于广大农民来说，他们是否入市以及入市后的购买力取决于现期收入和预期收入。在没有建立农村社会养老保障制度的情况下，农民的预期收入由于存在着巨大的自然风险和市场风险而不稳定，大部分现期收入必然以“储蓄”形式用来防老、防病。因此，要开拓农村市场，增加农民的有效购买力，推动经济的持续、快速发展，必须建立和完善包括农村社会养老保险在内的各项保障制度。

(五)建立农村社会养老保障体系是弥补商业保险市场的必然要求。现代新古典经济学派的社会保障理论认为：社会保障制度之所以有必要存在，完全是出于私人保险市场存在某些失效造成的。在私人保险市场上至少存在着两种市场失效：道德风险和逆向选择。由于私人保险市场与被保险人之间存在着信息不对称的问题，使得商业保险公司缺乏足够的信息对被保险对象进行判断，其做出的选择可能对其自身不利。市场的失效使得私人保险市场不可能提供有效的社会保障体系，因此，这种保障应由政府来提供。与城镇地区相比，农村的经济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质都要落后得多，市场的失效更为严重。农村社会养老保险属于社会保障体系的一个主要部分，由政府建立十分必要。

二、青海农村养老保障现状

青海省地处内陆，自然环境恶劣，信息闭塞，交通不便；经济欠发达，尤其是农村更严重，自主发展能力不足，需要国家的扶持；农村人口和贫困人口众多均收入水平低；农村养老保险程度很低。农民基本上还是依靠传统的家庭养老模式，从经济来源到生活照顾几乎完全依靠子女。目前，农村劳动力负担系数已经很高，以家庭养老为主的保障制度显现出乏力的态势，农村养老保障压力也随之越来越大。由于落后，大部分农民思想保守、没有接受过良好的教育，因此，他们依然抱有“养儿防老”的想法，很多家庭一定要生出儿子为止，这样严重阻碍了农村的发展，农民的生活也陷入困境。还有一部分农民依赖土地保障，但人均耕地少(1．52亩)，农民没有变卖土地养老的权利，土地保障只是附带土地经营风险的初级保障。大量农村人口正在离开土地进入城镇。农村社区养老，仅在少数经济条件较好的地区试行，主要方式是提供养老金和举办养老院等。少数农民享有“五保户”制度。农村养老保障有很多不足的地方，主要表现在以下四个方面：

(一)家庭养老已经无法适应农村的发展。家庭养老的实质是一个代际间的互动过程，是一种物质上、生活上及精神上的交流过程，其前提是家庭存在两代或三代“同居一屋”的家庭载体。“养儿防老”是农村家庭的传统观念之一。长期实行的计划生育政策使得农村家庭规模缩小，4(老人)_2(成年夫妻)一l(未成年人)的家庭结构在当代农村已经很普遍，而到2050年，将形成8(老人)_2(成年夫妻)一l(未成年人)四代同堂的家庭结构。农村中核心家庭比例上升，农民大多数与老年父母分开生活，用于赡养老人的精力和时间减少。另外农村青壮年男劳动力长期去城里打工，而妇女、老人和儿童在家的空巢家庭增多，使老年人的生活陷于孤独无助，抽空了家庭养老的家庭这一载体。如果说物质可以通过邮寄、捎带等手段跨地域送达的话，精神的交流及生活上的照料却是难以通过间接手段异地传送的，这必然削弱家庭的养老功能。

(二)农村社区养老保障的作用弱化。农村社区保障体系是农村老人重要的生活保障屏障，是失去家庭保障和自我保障能力的老人生活的主要依靠。社区养老应该由国家、集体和村民三者共同出资办，但很多时候都是“国家不拨钱、集体不给钱、村民掏不出钱”，形不成良好的社区养老机制。此外，农村社区养老的实施缺乏法制保障性。做子女的对赡养老年人的法律责任和义务认识不足。

(三)农民自身的意识和经济水平的欠发达无法适应农村商业养老保险。商业养老保险在农村的推行受到农民商业意识低和地区经济水平的影响。个人养老保险难以推行的原因是许多老百姓观念难以改变，只重视眼前既得利益，对于今后的规划不在意，把20年后的钱让他现在来交还是不太情愿的，一般不去考虑自己付钱养老的方式。对这种方式的接受还需要一个过程。同时农村养老保险的推行，受青海省经济发展不平衡的影响很大，在经济较发达、农民收入较高的地区，如平安、大通、湟中、湟源等县，有些农民会考虑买商业保险；但在济不发达的地区，如黄南、果洛、玉树等州的偏僻农牧区，他们不可能也没有能力花那么多钱给自己的老年生活预付资金。由此可见，商业养老保险要在青海省农村推广还需要一段时间，尤其是经济比较落后的地区，农民的生活还没有得到一定的保障，他们根本就不可能去考虑带有风险性的商业养老。

(四)太多的贫困人口阻碍农村社会养老保障的实行。青海农牧区普遍处于贫困状态，据青海省扶贫办公室提供的资料，青海2003年农村牧区贫困人口145．03万人，占全省农牧民总人口的37．5％。以后逐年减少，到2007年尚有43．77万人。预计2010年还将有l4．76万人。面对庞大的贫困人口，在温饱问题都难以解决的情况下，很难实行现代社会养老保障。

三、构建青海农村社会养老保障体系对策

青海省建立农村养老保障体系是一项综合工程，其关键在于制度创新，因此，应尽快出台和完善有关政策，采取多项措施，推动农村养老保障体系建设。

(一)采取强制原则。我国农村社会养老保险应遵循社会保险的通性原则，即强制原则，虽然实行起来比较困难，但经过努力是可以逐步实现的。为转变人们的观念，必须加强宣传力度，充分利用广播、电视、新闻等媒体，向农民作深入、持久的宣传。

(二)提高保障水平。农村养老保险的保障水平太低，难以达到老年保障的作用。要提高农民养老保障水平，在农村广泛开展补充性养老保障，逐步提高农村整体保障水平。而且，对中老年和青年应区别对待，对中老年适当加大集体经济的补偿力度，实行倾斜政策，对青年人还是应该搞预先储备积累。要坚持“分类指导、依法推进”的原则，在具备以下条件的地区推行农保制度建设：

1．农民收入稳定，居民收入基尼系数为0．35左右的地区；2．政府或集体有能力对农民提供养老保险缴费补贴的地区；3．金融机构服务网络相对接近农户的地区。对某些特殊人群，如领取计划生育证书的农户、农村优抚优待对象、农村基层工作骨干、失地农户和城镇农转非人员，政府应给予政策性扶持。特别需要提出的是，青海有众多贫困人口，要想在农村实行社会养老保障制度，首要的任务是要发展农村经济，从根本上消除贫困，切实提高农民的生活水平，这样才能提高农民的保障水平。

(三)提高土地保障的功能。提高土地保障功能的关键问题有两个：一是通过政策支持和组织措施减少农民土地经营风险和提高农民收入；二是发展多样化的土地养老保障措施。例如，福建农场实行的“绿色保障”，即通过合同确定子女代耕种老年父母责任田的权利义务；越南和东帝汶等国家推行“养老米”制度。多样化的土地养老需要政府的支持，新加坡政府对在父母居所附近购房的子女提供鼓励性购房补助。

(四)妥善处理失地农民的养老保障。如今随着经济的发展，很多西宁近郊的耕地被占用，如苏家河湾、通海、多巴等地区，农民失地已成为最大的社会问题之一。农民失地必然发生土地使用权的转让，应当制定《失地农民权益保障条例》，在征用土地时保障农民合法权益，兑现土地补偿金，并利用个人养老金账户的功能合理安排失地农民进城居住、就业和养老保障。

(五)农民自己选择养老金的支付方式。农民人口众多且老年生活环境不同，应当坚持“自主选择与法定选择相结合”原则决定养老金领取方式，鼓励定期按月支付，对账户积累金额超过一定数额的允许一次性支取部分资金。还要鼓励养老金经办机构展开市场竞争，包括政府经办机构(如果老年农民愿意将储蓄的养老金委托政府管理和发放)与商业保险公司之间的竞争，让农民自己选择经办机构，以确保农民养老金的支付。

(六)政府对建立农村社会养老保障体系负有重要的责任。首先，政府要承担有限的积极的财政责任。我国当前的国情决定了政府应当在农村养老保障制度建设中承担有限的和积极的财政责任，而不能承担兜底的无限责任，青海省也不例外。有限的财政责任即不承担养老制度的筹资职能和支付责任，而是鼓励农民储蓄和激励乡村企业缴费；积极的财政责任，即适度补贴农民养老金个人账户，以提高农民养老储蓄的积极性，让最少的资金投入产生最大的社会效益。目前，部分农村地区建立农保制度的条件已经成熟。还有一些地区需要政府财政支持，在这些地区，政府的责任就不能仅仅限于“政府定政策、市场化运营”的思路，而必须加大财政支持和转移支付的力度，由政府承担起更大的责任，这是全面建设小康社会的战略需要。其次，制定法律政策和监督管理职能，由直接管理转变为间接管理，从宏观层面介入，业务经办放手。根据九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案关于实行社会保险统一管理的规定，应尽快将农村社会养老保险行政管理职能统一归口到各级劳动和社会保障部门中。中央和省级两级要保留农村社会养老保险行政管理机构，其职责是“要将农村养老保险纳入整个社会保障体系建设中统筹考虑，根据国家的有关法律、法规和政策制定农村养老保险的法规和政策；根据国家社会经济发展规划和社会保障发展规划制定农村养老保险发展规划并指导实施；采取多种形式组织、宣传、引导有条件的农民、乡镇村企业和社会组织参加农村养老保险；监督经办机构落实农村养老保险的各项政策；开展调查研究，总结经验，完善农村养老保险制度和各项政策；根据有关法规和政策维护农民权益和农村社会稳定。”政府职能部门要集中精力做好监管工作。