刍议临时救济职能的统一实施

一、临时救济职能的价值及其运作的理念追求所谓临时救济职能，就是人民法院在民事诉讼前或诉讼中，作出民事判决之前，为保障公正判决或作出的判决能够顺利执行，避免证据、财产的毁损灭失，依法采取临时性强制性措施，责令特定的单位或个人为一定行为或不为一定行为的职责。在民事诉讼法律中，目前的临时救济职能有诉前财产保全、诉讼过程中的财产保全、诉前证据保全、诉讼过程中的证据保全、先予执行、责令诉前停止侵权行为、临时措施等。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行，”如果没有临时救济职能和决后执行职能保障，即使判决非常公正，也近乎废纸。“诚信缺失”是我国当前市场经济下社会经济活动中较为严重且令人痛心的现象，影响了我国经济活动的健康发展，正成为制约中国商品和企业走向世界，同时也阻碍外国资本与企业进入中国市场的瓶颈 .与此相应，司法权威性低下，诉讼之后执行之前转移财产、毁灭证据等等行为大量存在。债务人转移财产方法众多，执行阶段寻找财产困难。一旦进入诉讼，许多债务人知道自己必定败诉，于是从转移财产上下功夫，虚构债务、空头交易、股份转让、虚假投资、假离婚等不一而足，由于企业大量多头开户，银行存款的转移更是不费吹灰之力，一些运用网络的交易方式可使财产来去没有痕迹。“一人藏物，百人难寻”，一旦被告想尽办法转移财产，方法隐秘，凭我国现行制度，原告负举证责任，查清其财产状况确实很难。因此，临时救济职能的高效运作，有利于及时保障权利人的合法权益，使权利人能够放心地诉讼，有利于解决民事诉讼中“执行难”，对促进民事诉讼的定纷止争、维护与恢复合法正常的交易秩序等终极目标的实现具有重要作用。这些职能的合理配置和高效运作必须遵循一定的诉讼理念。权力分离原则、效益原则、权力必受监督原则是最重要的三项原则。

（一）权力分离原则。裁判权是法院最重要的权力，它要求法官居中听取诉讼双方当事人的言辞争辩，在同时公开的证据面前作出决断。临时救济职能的最终目标也是为判决的公正实现而服务的。临时救济职能的发挥没有双方同时在场和证据同时开示的要求，往往是应权利人一方的申请而为之。这两种职能的重叠无疑会影响裁判权的公正。由于两种权力的性质不同，专业性方面也会让法官顾此失彼。临时救济职能也要与执行权相对分离，两种权力的总和比较巨大，当它们与裁判权抗衡甚至超过时，它们就可能无视裁判权的存在，恣意妄为。

（二）效益原则。效益也称效率，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。“一个缺乏效率的法律制度会使潜在的投资者望而却步。” 首先要反应迅速，这样才能有效遏制恶意的义务人逃废债务之类的行为，加速诉讼进程，缓和诉讼拖延。其次，使“司法资源耗费最小化，达到以最低诉讼成本取得最大法律效益” .以理查德。A.波斯纳为代表的经济分析法学甚至认为：为了提高审判活动的经济效益，应当把最大限度地减少经济资源的耗费作为审判活动的惟一目标，并在设计和评价审判程序时将其作为一项主要价值标准 .这就要求改变“法院内设机构之间的权力与职能互相交叉、重叠，权责分工不明，导致整个司法审判工作低效率、高支出。” 的现状，精简机构。

（三）权力必受监督原则。“绝对的权力导致绝对的腐败，”为了追求高效和精减，将权力高度集中的做法也不妥，必须对权力进行有效的制约与监督。

各种临时救济职能职能，由于法院中实施的部门、运作的方式不同，所需的司法成本，产生的效率与质量差别也很大。笔者以为应该集中由一专门部门：执行机构实施。下文以财产保全（本文用作诉前财产保全与诉讼过程中的财产保全的合并称法）为视点论述。

二、财产保全职能配置的立法现状评价

财产保全职能在建国初期就受到法界的重视，1950年12月24日颁布的《最高人民法院华东分院关于审判程序等几个问题》中就有：“如判决前或判决后有保全债权之必要，亦可斟酌具体情况，以裁定准许先行扣押，但均应在裁定书末尾记明：”本件准许抗告。

目前，当事人申请财产保全的数量大幅提升。以笔者所在法院的一审经济（民二）案件为例，1998年5月共受理一审经济案件22件，其中申请财产保全的4件，而2003年5月共受理一审经济案件13>！

然而，现行的立法规定和司法现状仍然是“重诉后执行，轻决前保全”，财产保全的体制不顺，运行不畅，许多案件由于未申请保全或保全不及时导致难以执行。在“执行年”活动 、执行体制改革过程中，财产保全没有得到应得的重视。

最高人民法院在1998年《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第3条中规定：“人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行 ”。在1999年《关于全国法院立案工作座谈会纪要》中，将“根据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全”的职责赋予立案机构。这是目前的法定模式，其存在以下问题：

（一）违背审执分立的原则，增加承办人与申请人的单方接触。“三同”等问题为滋生腐败提供“土壤”，更大的问题是易形成先入为主的印象，对案件的实体审理、裁判有很大的影响。现代立法中，类似的职能由法官作出命令的多，但很少有法官自行送达与实施。

（二）由于流程管理、排期开庭制度的建

立和健全，审判法官自由支配审案时间的权利被削减。目前，这两样新的管理方法在大多数法院都已实行 .审判法官开庭羁身，采取保全措施的效率和灵活性大打折扣。 （三）审判庭以审理的实体业务为主要研究对象，不是专门的保全机构，对具体的保全措施的正确运用，对保全法律的掌握了解不透彻。带来的结果是虚应了事，能保最好，不能则罢，对妨碍保全的强制措施，制裁手段用之甚少，查找财产不力，保全劲度不足。也牵涉了审案法官不少案头精力，无力潜心钻研审判业务。当事人在立案时就申请财产保全的，也要等到送达状副本、进入审理后才由审判庭裁定，延误了保全财产的最佳时机（债务人尚不知债权人行使诉权之际）。

（四）采取措施的实施权、复查权合为一体，被保全人、第三人提出异议难以得到救济。对于这些缺点，人民法院在实务中已深刻体会，因此财产保全制度改革尝试已在各地进行。诉前保全、诉讼中的保全与仲裁机构等移送的保全工作性质完全相同，但分别由立案机构、审判庭、执行机构完成。

三、纷乱的改革方法

现行的财产保全体制，仅仅因为诉讼过程中的保全裁定是由审判庭作出，就由审判庭执行，诉前财产保全和诉讼中财产保全权力相互分开，结果是财产保全管理混乱、失去监控。因此，保全与审判相分离已成共识，探索审判与保全分离的改革在各地纷纷开展，如天津开发区法院早1995年就实施。

一些法院在改革的过程中将财产保全剥离审判庭，将之纳入庭前准备程序，比较有代表性的有：上海市一中院将财产保全的执行归口立案庭处理 ，北京市一中院由庭审前程序机构完成 .因为财产保全是为审判作保障的，所以这一方案将之纳入诉前准备程序，同时也达到了将财产保全分离出审判庭的目的。但这一方案与业已建成的立、审、执分立体制相抵牾：

（一）重复设置机构，人力资源配置不合理。因为财产保全与执行存在诸多的共同点（后文详述），其主动性、强制性与一般庭前准备诸如立案审查、邮寄送达文书、组织当事人调解等“坐堂”性质不同，必须走出法院进行工作，而且数量不断提高，因此要由一定的专门人员、专门机构来完成（某些法院改革后称“保全组”），结果是各方面大同小异的保全与执行分属两个不同的机构。我国的执行机构经过数年的发展，由于司法强制力不够，“执行难”仍是个众所皆知的事实，“保全难”的问题由新生的单独的保全机构更难应付。一法院调查保全组在立案庭下设，在处理一次当事人抗拒保全，撕毁封条，大规模转移财产的案件中，调查保全组因人少太少（总共才八个，还有出差在外），只得由立案庭的窗口部门立案组、组抽调人员增援，影响了正常的工作安排。

（二）物质资源配备的浪费。正如上海市一中院的规定：“本院财产保全执行归口立案庭处理。保全工作由承办人、书记员进行，法警协助。保全人员按规定配备必要的交通工具、通讯器材、摄录设备等。” 保全过程中，可能有人阻挡、辱骂，甚至殴打，采取的保全措施也应用摄录手段固定下来，为排除妨碍，固定证据，必须配置一定的交通工具、通讯工具，摄录设备等，这些又与执行机构 重复，致使法院本来执行人员、装备、经费不足的情形会更恶劣。

（三）上下级体制难以理顺。上级法院监督下级法院的保全工作时，立案庭（包括下设的保全机构）可以审查、经济庭可以指导、执行庭（局）可以监督，“一媳多婆”，但在保全中遇到妨碍诉讼请求支持、保全遇到新奇、疑难问题及保全标的异议等情况的请示、协调时又不知找谁为佳。甚至最高人民法院在2000年《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》中连诉前保全的职能都没有。

（四）定义相互矛盾。时下理论界和实务界均对“大立案”持肯定看法，甚至有人认为“大”到可“承揽庭审前的一切准备工作，包括立案审查、决定是否公开审理、对证据审查、送达文书、财产保全、调查取证、组织当事人答辩、庭审调解、对当事人庭审提供必要的法律咨询、排期开庭等” 。认为将完整的庭前准备工作割裂开来会增加中间环节，影响诉讼效率的提高。笔者以为庭前准备程序不应包括保全。许多国家莫不如此，美国的审前程序仅包含审前协议、证据开示、审前会议、和解程序 .德国与美国的庭前程序内容基本一致，包括证据的收集、争点的确定、庭审的排除 .著名学者陈桂明认为，审前准备程序是要解决两个问题：“一个是当事人的争点问题，一个是证据体系的问题。” 实质上财产保全在法院裁判的各程序中均可能出现：立案前的诉前保全，立案时、庭审时申请的财产保全，甚至上诉到二审法院后再申请，民诉法也是将财产保全专章置于总则中，改变了试用稿中仅置于部分程序的做法，将财产保全一刀切放在庭前准备程序中不能自圆其说。

制定此方案者显然是想将保全、诉讼、执行程序彻底分开，由不同的主体进行操作，达到权力分离与制衡的目的，但是“由于现代社会的日趋复杂化，纯粹的分离是不可能的，也是不现实的。从实践理性的角度出发，宜采取相对分离模式……有条件地允许某一特定部门行使一定的非对应职能，而不能强求垄断式分离。对此，M·J·C·维就曾指出：职能部分分离是个主要的现代思想观念。”

实践中还有法院将裁判权与实施权截然分开，保全裁定书由立案庭和审判庭作出，实施权则由保全机构行使，此方法不可取，因为立案人员现大多实施窗口式服务，保全案件要求快，一旦有，他们就得向迅速申请人了解保全的财产线索，且大多要审查其担保，并离开受案窗口进行案件的合议和制作、签发文书，没有时间操作，效率仍难提高；而且保全裁定时权利未定，只要查清权利人的申请有没有依据，是否恶意保全，要不要担保，判断相对简单，而且保全裁定书的效力具有暂时性和不稳定性，复议或败诉都可能令其作废，没有必要将这种裁判权分离于实施权。

某地区中级法院和基层法院共有8家，有5家法院的诉讼保全独立出审判庭，独立出来的机构也有差异，有由执行机构完成，有由立案机构完成，有新设的独立机构完成，一法院在司法鉴定中心下设保全办公室。

四、比较与借鉴

我国民诉法256条“人民法院解除保全的命令由执行员执行”，那实施保全的命令是否也应由执行员执行？笔者认为就应如此，保全职能也应由执行机构完成。

比较财产保全与执行，二者在诉讼中所初阶段不同，依据文书的效力大小有差异。但二者有着不可分割的联系，无处不在的共性：

（一）均是审判的有效保障程序，具有司法行政性。民事审判的目的是确认民事权利、义务关系，其前提是双方当事人民事纠纷的存在，必须本着“司法消极性原则” ，法官在整个审判活动中保持中立；而财产保全和执行是执行人员依法主动采取各种强制措施，具有主动性、命令性、强制性等行政行为特征，是以保证人民法院实现司法职能为任务的行政行为，具有司法行政性质。 （二）均是对生效的法律文书的执行，只不过财产保全适用的法律文书效力的稳定性不如执行依据的具有终局性的判决书、调解书、仲裁裁决等。

（三）二者均具有对抗性强、突发事件多、地域性广的业务特点。与一般的“坐堂问供”，接待双方当事人不同，这两项程序中的执行人员都要走出法院大门，与一方当事人接触的机会较多。

（四）财产保全适用的法律大多与执行相同、措施也相同。一些法律明文表示财产保全、执行均同时适用，如最高人民法院、中国人民银行法发（2000）21号《关于依法规范人民法院 的执行和金融机构协助执行的通知》第十条：“财产保全和先予执行依照上述规定办理。”二者采取的查找财产，查询、冻结银行帐户，查封动产、不动产，罚款、拘留等措施，均是一样的，可以说要做好执行员首先必然对财产保全业务非常熟稔。

日本著名学者竹下守夫认为：“民事执行指的是为了强制地实现民事上（私法上）的权利，或者为了保全其权利而设立的制度及审判程序。” 甚至认为财产保全就是执行程序的有机组成部分。

德国的保全性措施包含在扣押（亦译假扣押）及假处分（临时性处分）中，是简化了的加速判决程序（或称保全程序，Sicherungsverfahren），并非我们常讲的执行，但为保证其效率，由强制执行法（德国《民事诉讼法》第八编）加以调整 ；法国的紧急审理裁定是由执达员送达的，诸如扣押等措施也是由执达员实施的。英国的临时性救济命令是由监督律师（The Supervising Soliciter）送达后生效实施 ，美国的法院可以任命一名辅助司法官员监督临时禁令的执行。

四、优化方案构想

财产保全现行体制的改革势在必行，然而，选择什么样的方案，是个必须考虑的问题。管理学认为：分析和解决的管理问题的科学方法就是对各种可能的，可供选择的行动方案进行系统的对照分析，在这些可行方案中，选择一个预期的结果与决策者的目标最为一致的方案，就是最佳方案。

民事诉讼法第二百零九条规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”财产保全的实施职能也应由执行机构完成，保全权与执行权相对分离，加强对权力的监督。当然，分权与制衡是相对的，有一种观点是将权力分割，将一个执行机构本身作为一个享有所有执行权力的主体，分成执行命令组、执行实施组、执行复议组，建立“小而全”的执行格局，这在我国现有执行力量非常薄弱的情况下不可行。“系统的各要素通过结构组织才组织为一个整体系统。结构越合理，系统的各个部分之间的相互作用就愈协调，系统整体上才能达到最优化。” 从职能的部分分离及同质相类的统筹学原理角度考虑，笔者认为财产保全的职能应由现行的执行机构来执行，立案庭或审判庭在受到财产保全申请后，迅速将申请及保全所须材料转执行机构，便于其快速执行。当然二权合一之后，应将裁定实施权、复议审查权分离，加强回避的管理。执行机构的改革也为有利于保全职能的运作：“目前，全国绝大部分高级人民法院和相当多的中级人民法院、基层人民法院已经成立了执行局，执行局作为新的执行机构设置模式已经显示出强大的生命力。” 这样，财产保全方面的上下级关系才可以理顺，有利于妥善配置人、财、物力资源，而且可以跟上执行机构改革的步伐，便于统一管理、统一协调、统一指挥，解决审判庭操作及归口立案庭或庭前准备机构执行的诸多缺点，提高保全效率，树立人民法院的司法权威性，维护司法公正。

（一）财产保全的审查权。这包括案件保全的受理、申请保全条件的审查及保全裁定的制作。诉前保全和立案时同时申请保全的，由人民法院立案庭受理，对案件受理条件进行初查， 在初查认为案件属于本院审理，保全申请人有主体资格，保全的申请合理，有必要担保等条件具备后，按照一定的顺序排员移送给保全机构的某一承办人（若该承办人手上还有数个未结案件，应轮空，另行排员），保全机构的承办人进行复查，审查担保是否真实，防止恶意诉讼等情况。然后根据情况制作裁定书，采取保全措施。立案对保全的监督，可以通过建立排员保全制度而实现。立案时申请的保全因为实体的审理尚未进行，而且现代诉讼理念要求审判法官案前不了解案情，其实质与诉前保全无异，不应进行过多的审理，可以由保全机构的承办人独任审查，没有必要采用合议制，保全的效率性和保全机构人员外出率高，即使合议制也得不到落实。当然采取措施后，当事人和案外人的权利受到侵犯，请求复查权利不应由保全机构享有（后文详述）。审判庭在第一次开庭之后，当事人提出财产保全的申请或者审判法官依职权采取财产保全措施的应当由审判庭的合议庭进行审查后作出书面裁定。

（二）财产保全的实施权。这一权利专属保全机构（在执行机构下设）实施。实施保全措施的前提是合法有效的民事裁定书。 一般民事裁定书是送达之日起生效，有需要第三人（银行、固定资产管理部门或其他有协助义务的第三人）协助执行的，保全机构可以先向第三人送达裁定书后采取保全措施，后通知被保全人，并向其送达文书，这样可以有效地避免财产被隐匿、转移。

（三）财产保全的复查权。这包括对裁定的审查权和保全措施的解除权。无救济即无权利，而且公正的一条重要原则是：“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官。” 为维护公民合法权益不受侵犯，在被保全人或案外人有异议时应有完善的救济机制。笔者以为，居中的司法裁判权具有终局性，而财产保全是为审判服务的，其终局审查权也应由审判庭掌握。当事人或第三人对保全机构作出的裁定不服，申请复议的，对保全机构保全的标的物异议，保全程序异议等均由本案已进入的或即将进入的审判庭（诉前保全的，另排合议庭）的合议庭进行复议和审理。当然对惩罚性的罚款和拘留等措施，只能由上一级人民法院复议。

（四）加强对回避制度的适用和管理。最高人民法院在《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条规定：“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员不得再参与该案其它程序的审判。”因此，实施保全措施的法官不得再行参与同一案件的执行。这一点负责法院流程管理的人员也应加强监督，法官要自行回避，当事人及其人也可以申请他们回避。

总之，为了充分发挥人民法院各部门的职能，减少法院机器各部件不必要的磨损，在适当分权、加强监督、落实回避的情况下，宜将财产保全等临时救济职能集中由执行机构完成。执行机构现有的执行权力绝大部分是判决后为裁判文书的效力实现提供保障的，其保障职能的扩张不仅有利于壮大执行力量，推动执行机构的改革，而且对保障职能的专业、高效运作，维护司法的权威性有着巨大的作用。

参考书目：

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[美]杰弗里？C？哈泽德、米歇尔·塔鲁伊著，张茂译：《美国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社1999年1月版。

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[日]谷口安平著，王亚新、刘荣军译：《程序的正义与公正》，中国政法大学出版社1996年1月版，第25页。

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[美]杰弗里？C？哈泽德、米歇尔·塔鲁伊著，张茂译：《美国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社1999年1月版，第165页。

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王雨田主编：《控制论、信息论、系统科学与哲学》，中国人民大学出版社1986年版，第502页。

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伊·A.马丁编著：《牛津法学辞典》，上海翻译出版公司1991版，第328页，转引自（英）丹宁勋爵著《法律的正当程序》，法律出版社1999年11月版。

江苏省南通市中级人民法院·石志祥

一、临时救济职能的价值及其运作的理念追求所谓临时救济职能，就是人民法院在民事诉讼前或诉讼中，作出民事判决之前，为保障公正判决或作出的判决能够顺利执行，避免证据、财产的毁损灭失，依法采取临时性强制性措施，责令特定的单位或个人为一定行为或不为一定行为的职责。在民事诉讼法律中，目前的临时救济职能有诉前财产保全、诉讼过程中的财产保全、诉前证据保全、诉讼过程中的证据保全、先予执行、责令诉前停止侵权行为、临时措施等。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行，”如果没有临时救济职能和决后执行职能保障，即使判决非常公正，也近乎废纸。“诚信缺失”是我国当前市场经济下社会经济活动中较为严重且令人痛心的现象，影响了我国经济活动的健康发展，正成为制约中国商品和企业走向世界，同时也阻碍外国资本与企业进入中国市场的瓶颈 .与此相应，司法权威性低下，诉讼之后执行之前转移财产、毁灭证据等等行为大量存在。债务人转移财产方法众多，执行阶段寻找财产困难。一旦进入诉讼，许多债务人知道自己必定败诉，于是从转移财产上下功夫，虚构债务、空头交易、股份转让、虚假投资、假离婚等不一而足，由于企业大量多头开户，银行存款的转移更是不费吹灰之力，一些运用网络的交易方式可使财产来去没有痕迹。“一人藏物，百人难寻”，一旦被告想尽办法转移财产，方法隐秘，凭我国现行制度，原告负举证责任，查清其财产状况确实很难。因此，临时救济职能的高效运作，有利于及时保障权利人的合法权益，使权利人能够放心地诉讼，有利于解决民事诉讼中“执行难”，对促进民事诉讼的定纷止争、维护与恢复合法正常的交易秩序等终极目标的实现具有重要作用。这些职能的合理配置和高效运作必须遵循一定的诉讼理念。权力分离原则、效益原则、权力必受监督原则是最重要的三项原则。

（一）权力分离原则。裁判权是法院最重要的权力，它要求法官居中听取诉讼双方当事人的言辞争辩，在同时公开的证据面前作出决断。临时救济职能的最终目标也是为判决的公正实现而服务的。临时救济职能的发挥没有双方同时在场和证据同时开示的要求，往往是应权利人一方的申请而为之。这两种职能的重叠无疑会影响裁判权的公正。由于两种权力的性质不同，专业性方面也会让法官顾此失彼。临时救济职能也要与执行权相对分离，两种权力的总和比较巨大，当它们与裁判权抗衡甚至超过时，它们就可能无视裁判权的存在，恣意妄为。

（二）效益原则。效益也称效率，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。“一个缺乏效率的法律制度会使潜在的投资者望而却步。” 首先要反应迅速，这样才能有效遏制恶意的义务人逃废债务之类的行为，加速诉讼进程，缓和诉讼拖延。其次，使“司法资源耗费最小化，达到以最低诉讼成本取得最大法律效益” .以理查德。A.波斯纳为代表的经济分析法学甚至认为：为了提高审判活动的经济效益，应当把最大限度地减少经济资源的耗费作为审判活动的惟一目标，并在设计和评价审判程序时将其作为一项主要价值标准 .这就要求改变“法院内设机构之间的权力与职能互相交叉、重叠，权责分工不明，导致整个司法审判工作低效率、高支出。” 的现状，精简机构。

（三）权力必受监督原则。“绝对的权力导致绝对的腐败，”为了追求高效和精减，将权力高度集中的做法也不妥，必须对权力进行有效的制约与监督。

各种临时救济职能职能，由于法院中实施的部门、运作的方式不同，所需的司法成本，产生的效率与质量差别也很大。笔者以为应该集中由一专门部门：执行机构实施。下文以财产保全（本文用作诉前财产保全与诉讼过程中的财产保全的合并称法）为视点论述。

二、财产保全职能配置的立法现状评价

财产保全职能在建国初期就受到法界的重视，1950年12月24日颁布的《最高人民法院华东分院关于审判程序等几个问题》中就有：“如判决前或判决后有保全债权之必要，亦可斟酌具体情况，以裁定准许先行扣押，但均应在裁定书末尾记明：”本件准许抗告。

目前，当事人申请财产保全的数量大幅提升。以笔者所在法院的一审经济（民二）案件为例，1998年5月共受理一审经济案件22件，其中申请财产保全的4件，而2003年5月共受理一审经济案

件13件，其中申请财产保全的7件。2002年中国银行本市支行通过法院诉讼的债权共12起1430万，其中申请财产保全的为8起1327万。财产保全在诉讼中重要性日益凸现。 然而，现行的立法规定和司法现状仍然是“重诉后执行，轻决前保全”，财产保全的体制不顺，运行不畅，许多案件由于未申请保全或保全不及时导致难以执行。在“执行年”活动 、执行体制改革过程中，财产保全没有得到应得的重视。

最高人民法院在1998年《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第3条中规定：“人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行 ”。在1999年《关于全国法院立案工作座谈会纪要》中，将“根据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全”的职责赋予立案机构。这是目前的法定模式，其存在以下问题：

（一）违背审执分立的原则，增加承办人与申请人的单方接触。“三同”等问题为滋生腐败提供“土壤”，更大的问题是易形成先入为主的印象，对案件的实体审理、裁判有很大的影响。现代立法中，类似的职能由法官作出命令的多，但很少有法官自行送达与实施。

（二）由于流程管理、排期开庭制度的建立和健全，审判法官自由支配审案时间的权利被削减。目前，这两样新的管理方法在大多数法院都已实行 .审判法官开庭羁身，采取保全措施的效率和灵活性大打折扣。

（三）审判庭以审理的实体业务为主要研究对象，不是专门的保全机构，对具体的保全措施的正确运用，对保全法律的掌握了解不透彻。带来的结果是虚应了事，能保最好，不能则罢，对妨碍保全的强制措施，制裁手段用之甚少，查找财产不力，保全劲度不足。也牵涉了审案法官不少案头精力，无力潜心钻研审判业务。当事人在立案时就申请财产保全的，也要等到送达状副本、进入审理后才由审判庭裁定，延误了保全财产的最佳时机（债务人尚不知债权人行使诉权之际）。

（四）采取措施的实施权、复查权合为一体，被保全人、第三人提出异议难以得到救济。对于这些缺点，人民法院在实务中已深刻体会，因此财产保全制度改革尝试已在各地进行。诉前保全、诉讼中的保全与仲裁机构等移送的保全工作性质完全相同，但分别由立案机构、审判庭、执行机构完成。

三、纷乱的改革方法

现行的财产保全体制，仅仅因为诉讼过程中的保全裁定是由审判庭作出，就由审判庭执行，诉前财产保全和诉讼中财产保全权力相互分开，结果是财产保全管理混乱、失去监控。因此，保全与审判相分离已成共识，探索审判与保全分离的改革在各地纷纷开展，如天津开发区法院早1995年就实施。

一些法院在改革的过程中将财产保全剥离审判庭，将之纳入庭前准备程序，比较有代表性的有：上海市一中院将财产保全的执行归口立案庭处理 ，北京市一中院由庭审前程序机构完成 .因为财产保全是为审判作保障的，所以这一方案将之纳入诉前准备程序，同时也达到了将财产保全分离出审判庭的目的。但这一方案与业已建成的立、审、执分立体制相抵牾：

（一）重复设置机构，人力资源配置不合理。因为财产保全与执行存在诸多的共同点（后文详述），其主动性、强制性与一般庭前准备诸如立案审查、邮寄送达文书、组织当事人调解等“坐堂”性质不同，必须走出法院进行工作，而且数量不断提高，因此要由一定的专门人员、专门机构来完成（某些法院改革后称“保全组”），结果是各方面大同小异的保全与执行分属两个不同的机构。我国的执行机构经过数年的发展，由于司法强制力不够，“执行难”仍是个众所皆知的事实，“保全难”的问题由新生的单独的保全机构更难应付。一法院调查保全组在立案庭下设，在处理一次当事人抗拒保全，撕毁封条，大规模转移财产的案件中，调查保全组因人少太少（总共才八个，还有出差在外），只得由立案庭的窗口部门立案组、组抽调人员增援，影响了正常的工作安排。

（二）物质资源配备的浪费。正如上海市一中院的规定：“本院财产保全执行归口立案庭处理。保全工作由承办人、书记员进行，法警协助。保全人员按规定配备必要的交通工具、通讯器材、摄录设备等。” 保全过程中，可能有人阻挡、辱骂，甚至殴打，采取的保全措施也应用摄录手段固定下来，为排除妨碍，固定证据，必须配置一定的交通工具、通讯工具，摄录设备等，这些又与执行机构 重复，致使法院本来执行人员、装备、经费不足的情形会更恶劣。

（三）上下级体制难以理顺。上级法院监督下级法院的保全工作时，立案庭（包括下设的保全机构）可以审查、经济庭可以指导、执行庭（局）可以监督，“一媳多婆”，但在保全中遇到妨碍诉讼请求支持、保全遇到新奇、疑难问题及保全标的异议等情况的请示、协调时又不知找谁为佳。甚至最高人民法院在2000年《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》中连诉前保全的职能都没有。

（四）定义相互矛盾。时下理论界和实务界均对“大立案”持肯定看法，甚至有人认为“大”到可“承揽庭审前的一切准备工作，包括立案审查、决定是否公开审理、对证据审查、送达文书、财产保全、调查取证、组织当事人答辩、庭审调解、对当事人庭审提供必要的法律咨询、排期开庭等” 。认为将完整的庭前准备工作割裂开来会增加中间环节，影响诉讼效率的提高。笔者以为庭前准备程序不应包括保全。许多国家莫不如此，美国的审前程序仅包含审前协议、证据开示、审前会议、和解程序 .德国与美国的庭前程序内容基本一致，包括证据的收集、争点的确定、庭审的排除 .著名学者陈桂明认为，审前准备程序是要解决两个问题：“一个是当事人的争点问题，一个是证据体系的问题。” 实质上财产保全在法院裁判的各程序中均可能出现：立案前的诉前保全，立案时、庭审时申请的财产保全，甚至上诉到二审法院后再申请，民诉法也是将财产保全专章置于总则中，改变了试用稿中仅置于部分程序的做法，将财产保全一刀切放在庭前准备程序中不能自圆其说。

制定此方案者显然是想将保全、诉讼、执行程序彻底分开，由不同的主体进行操作，达到权力分离与制衡的目的，但是“由于现代社会的日趋复杂化，纯粹的分离是不可能的，也是不现实的。从实践理性的角度出发，宜采取相对分离模式……有条件地允许某一特定部门行使一定的非对应职能，而不能强求垄断式分离。对此，M·J·C·维就曾指出：职能部分分离是个主要的现代思想观念。”

实践中还有法院将裁判权与实施权截然分开，保全裁定书由立案庭和审判庭作出，实施权则由保全机构行使，此方法不可取，因为立案人员现大多实施窗口式服务，保全案件要求快，一旦有，他们就得向迅速申请人了解保全的财产线索，且大多要审查其担保，并离开受案窗口进行案件的合议和制作、签发文书，没有时间操作，效率仍难提高；而且保全裁定时权利未定，只要查清权利人的申请有没有依据，是否恶意保全，要不要担保，判断相对简单，而且保全裁定书的效力具有暂时性和不稳定性，复议或败诉都可能令其作废，没有必要将这种裁判权分离于实施权。

某地区中级法院和基层法院共有8家，有5家法院的诉讼保全独立出审判庭，独立出来的机构也有差异，有由执行机构完成，有由立案机构完成，有新设的独立机构完成，一法院在司法鉴定中心下设保全办公室。

四、比较与借鉴

我国民诉法256条“人民法院解除保全的命令由执行员执行”，那实施保全的命令是否也应由执行员执行？笔者认为就应如此，保全职能也应由执行机构完成。

比较财产保全与执行，二者在诉讼中所初阶段不同，依据文书的效力大小有差异。但二者有着不可分割的联系，无处不在的共性：

（一）均是审判的有效保障程序，具有司法行政性。民事审判的目的是确认民事权利、义务关系，其前提是双方当事人民事纠纷的存在，必须本着“司法消极性原则” ，法官在整个审判活动中保持中立；而财产保全和执行是执行人员依法主动采取各种强制措施，具有主动性、命令性、强制性等行政行为特征，是以保证人民法院实现司法职能为任务的行政行为，具有司法行政性质。

（二）均是对生效的法律文书的执行，只不过财产保全适用的法律文书效力的稳定性不如执行依据的具有终局性的判决书、调解书、仲裁裁决等。

（三）二者均具有对抗性强、突发事件多、地域性广的业务特点。与一般的“坐堂问供”，接待双方当事人不同，这两项程序中的执行人员都要走出法院大门，与一方当事人接触的机会较多。

（四）财产保全适用的法律大多

与执行相同、措施也相同。一些法律明文表示财产保全、执行均同时适用，如最高人民法院、中国人民银行法发（2000）21号《关于依法规范人民法院 的执行和金融机构协助执行的通知》第十条：“财产保全和先予执行依照上述规定办理。”二者采取的查找财产，查询、冻结银行帐户，查封动产、不动产，罚款、拘留等措施，均是一样的，可以说要做好执行员首先必然对财产保全业务非常熟稔。 日本著名学者竹下守夫认为：“民事执行指的是为了强制地实现民事上（私法上）的权利，或者为了保全其权利而设立的制度及审判程序。” 甚至认为财产保全就是执行程序的有机组成部分。

德国的保全性措施包含在扣押（亦译假扣押）及假处分（临时性处分）中，是简化了的加速判决程序（或称保全程序，Sicherungsverfahren），并非我们常讲的执行，但为保证其效率，由强制执行法（德国《民事诉讼法》第八编）加以调整 ；法国的紧急审理裁定是由执达员送达的，诸如扣押等措施也是由执达员实施的。英国的临时性救济命令是由监督律师（The Supervising Soliciter）送达后生效实施 ，美国的法院可以任命一名辅助司法官员监督临时禁令的执行。

四、优化方案构想

财产保全现行体制的改革势在必行，然而，选择什么样的方案，是个必须考虑的问题。管理学认为：分析和解决的管理问题的科学方法就是对各种可能的，可供选择的行动方案进行系统的对照分析，在这些可行方案中，选择一个预期的结果与决策者的目标最为一致的方案，就是最佳方案。

民事诉讼法第二百零九条规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”财产保全的实施职能也应由执行机构完成，保全权与执行权相对分离，加强对权力的监督。当然，分权与制衡是相对的，有一种观点是将权力分割，将一个执行机构本身作为一个享有所有执行权力的主体，分成执行命令组、执行实施组、执行复议组，建立“小而全”的执行格局，这在我国现有执行力量非常薄弱的情况下不可行。“系统的各要素通过结构组织才组织为一个整体系统。结构越合理，系统的各个部分之间的相互作用就愈协调，系统整体上才能达到最优化。” 从职能的部分分离及同质相类的统筹学原理角度考虑，笔者认为财产保全的职能应由现行的执行机构来执行，立案庭或审判庭在受到财产保全申请后，迅速将申请及保全所须材料转执行机构，便于其快速执行。当然二权合一之后，应将裁定实施权、复议审查权分离，加强回避的管理。执行机构的改革也为有利于保全职能的运作：“目前，全国绝大部分高级人民法院和相当多的中级人民法院、基层人民法院已经成立了执行局，执行局作为新的执行机构设置模式已经显示出强大的生命力。” 这样，财产保全方面的上下级关系才可以理顺，有利于妥善配置人、财、物力资源，而且可以跟上执行机构改革的步伐，便于统一管理、统一协调、统一指挥，解决审判庭操作及归口立案庭或庭前准备机构执行的诸多缺点，提高保全效率，树立人民法院的司法权威性，维护司法公正。

（一）财产保全的审查权。这包括案件保全的受理、申请保全条件的审查及保全裁定的制作。诉前保全和立案时同时申请保全的，由人民法院立案庭受理，对案件受理条件进行初查， 在初查认为案件属于本院审理，保全申请人有主体资格，保全的申请合理，有必要担保等条件具备后，按照一定的顺序排员移送给保全机构的某一承办人（若该承办人手上还有数个未结案件，应轮空，另行排员），保全机构的承办人进行复查，审查担保是否真实，防止恶意诉讼等情况。然后根据情况制作裁定书，采取保全措施。立案对保全的监督，可以通过建立排员保全制度而实现。立案时申请的保全因为实体的审理尚未进行，而且现代诉讼理念要求审判法官案前不了解案情，其实质与诉前保全无异，不应进行过多的审理，可以由保全机构的承办人独任审查，没有必要采用合议制，保全的效率性和保全机构人员外出率高，即使合议制也得不到落实。当然采取措施后，当事人和案外人的权利受到侵犯，请求复查权利不应由保全机构享有（后文详述）。审判庭在第一次开庭之后，当事人提出财产保全的申请或者审判法官依职权采取财产保全措施的应当由审判庭的合议庭进行审查后作出书面裁定。

（二）财产保全的实施权。这一权利专属保全机构（在执行机构下设）实施。实施保全措施的前提是合法有效的民事裁定书。 一般民事裁定书是送达之日起生效，有需要第三人（银行、固定资产管理部门或其他有协助义务的第三人）协助执行的，保全机构可以先向第三人送达定书后采取保全措施，后通知被保全人，并向其送达文书，这样可以有效地避免财产被隐匿、转移。

  （三）财产保全的复查权。这包括对裁定的审查权和保全措施的解除权。无救济即无权利，而且公正的一条重要原则是：“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官。” 为维护公民合法权益不受侵犯，在被保全人或案外人有异议时应有完善的救济机制。笔者以为，居中的司法裁判权具有终局性，而财产保全是为审判服务的，其终局审查权也应由审判庭掌握。当事人或第三人对保全机构作出的裁定不服，申请复议的，对保全机构保全的标的物异议，保全程序异议等均由本案已进入的或即将进入的审判庭（诉前保全的，另排合议庭）的合议庭进行复议和审理。当然对惩罚性的罚款和拘留等措施，只能由上一级人民法院复议。

（四）加强对回避制度的适用和管理。最高人民法院在《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条规定：“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员不得再参与该案其它程序的审判。”因此，实施保全措施的法官不得再行参与同一案件的执行。这一点负责法院流程管理的人员也应加强监督，法官要自行回避，当事人及其人也可以申请他们回避。

总之，为了充分发挥人民法院各部门的职能，减少法院机器各部件不必要的磨损，在适当分权、加强监督、落实回避的情况下，宜将财产保全等临时救济职能集中由执行机构完成。执行机构现有的执行权力绝大部分是判决后为裁判文书的效力实现提供保障的，其保障职能的扩张不仅有利于壮大执行力量，推动执行机构的改革，而且对保障职能的专业、高效运作，维护司法的权威性有着巨大的作用。

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江苏省南通市中级人民法院·石志祥