蒲城县城规划管理评估模型的构建与实证解析研究

摘要：文章归纳了城市规划管理评估概念与方法，并构建城市规划管理评估模型以渭南蒲城县为例进行论证，为我国小城镇规划管理评估研究提供了一定的方向。

关键词：城市规划管理 理论方法城市发展

中图分类号： TU98文献标识码： A

城市规划作为一个不断付诸实践的过程，涉及到一定范围内所有公众的利益，需要通过政府的管理来实施。城市规划规划管理在城市的规划和建设中占有重要的地位，“三分规划，七分管理”就是对规划实践形象的表达。

1管理后评估的含义与作用

管理是社会组织中为了实现预期的目标，以人为本进行协调活动。其中政府管理是以政府为主导，通过与市场和社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，实现城市的建设的落实，城市的发展和良好的运营。我国城市规划的管理功能通常由各地方城市规划管理部门承担，城市规划管理部门是专门为城市管理服务的机构，是地方政府机构之一。城市规划管理的好坏，直接影响着人民群众的工作和生活。

城市的正常运转一旦出现了问题都会给居民生活带来不便，而且随着生活水平的提高，人民群众的各种需求也在不断增多。提供更加舒适高效的环境和服务，已成为进一步提高城市管理水平的必然要求。城市管理的好坏，还直接影响着城市自身的发展。现在城镇化进程不断加快，各区域之间、城市之间的竞争，日趋激烈。在这种情况下，城市要发展必须要提升自身综合竞争力，这不仅需要在硬环境上提升水平，更需要强力打造城市的软环境，而城市管理水平则是重要的软环境之一。城市环境是否整洁优美，交通是否便捷，基础设施是否完备，社会生活是否有序，是否具有安全感和亲和力等都直接影响着一个城市的外在形象和吸引力，决定着它的发展前景。所以，在加强基础建设、改变外在形象的同时，还必须切实采取措施，进一步提高城市管理水平。

2 城市规划管理机制

2.1 城市管理的行政机制

城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导及协调与被协调的关系、市政府其他职能机构与他们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2.2 城市管理部门的职能及权责关系

城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责机构由职能体系所决定。

2.3 城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区以及的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体质形式。

3 规划、建设与管理的关系

城市规划、建设与管理水平之间既相互连结、相互依存、互相渗透。又相互分离、互相否定。一方面城市规划、建设是基础，创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，为城市管理提供雄厚的物质基础和必要的技术条件，同时也对城市管理不断提出新的更高的要求，由此促进城市管理的发展。没有城市的规划与建设就没有城市的管理。另一方面，城市管理是关键，是巩固城市规划建设成果，营造良好城市秩序，发挥城市功能的必要的手段；城市建设发展了，城市功能增强了，则要求城市有序管理，发挥城市的服务功能，为经济发展服务，提高人民的生活质量。另外，在规划、建设、管理的三者关系中，管理是中心环节，规划和建设是管理的物质基础。如果管理不善，优质的规划、建设的成果就不能巩固和维持，应有的效益也难以发挥。只有高明的管理，才能与优质的规划、建设相得益彰，而且还有补充规划、建设不周、不足的反馈作用。

4 规划管理体系后评估的构建

近年来，国内学者对规划管理后评估研究较少，随着城市的发展，人们对城市规划管理的认识越来越重要，未来城市规划管理评估将是城市规划研究城市问题的热点，在此笔者借助英国审计委员会出台地方政府全面绩效评价（CPA）构建城市规划管理体系评估指标因子具体如下表格所示：

城市规划管理评估指标因子

一级指标 二级指标 三级指标

城市规划管理评估因子 规划落实的政策 国家、省级出台的相关政策

地方政府相关政策

资源利用评估 财政报告指标

财务管理指标

内部控制指标

服务评估指标 环境服务指标

住房服务指标

基础设施服务指标

公共服务设施指标

政府能力评估指标 成就指标

内部管理指标

5 蒲城县城乡规划管理水平现状概况

随着城市规划管理工作的不断完善，蒲城城市规划主管部门组织机构不断完善，同时制定了较为完善的城市规划管理政策体系，先后成立了孙镇集镇管理办公室、孙镇环卫管理站、孙镇城镇规划建设监察大队，为小城镇建设的发展提供了制度保障、组织保证。有效地保障了城市规划的编制、实施管理与监督检查工作，城市规划管理水平不断提升，使城镇建设工作迈向了制度化、规范化和专业化轨道。但是蒲城县城市规划管理方面也存在着一些相关的困惑：

1.城市规划组织编制与审批管理程序不严密

根据笔者调研得知，蒲城县在部分地区的建设情况并没有完全按照规划编制情况进行，同时也并未经过法定的规划修编或变更程序。

2.城市规划实施管理过程中力度不够

城市规划的实施管理主要是针对城乡规划区内各建设项目活动进行规划审查，并核发规划许可的行政管理工作。主要内容包括建设项目用地管理和建设项目管理两部分的内容。在城乡规划实施管理中应处理好以下几个关系：

1）严格执法与自由量裁的关系

2）整体利益与局部利益的关系

3）近期建设与远期发展的关系

4）现代化建设与历史文化保护的关系

5）发展经济与环境保护的关系

6）专业与综合的关系

7）规范化管理与提高行政效率的关系

针对上述内容蒲城在保护文庙等历史文化建筑当中并没有与周围环境结合起来导致历史文化保护区范围减少同时周围建筑高度过大，同时了历史文化建设控制地带也存在着一些违章建筑。

3.城市规划监督检查管理部门薄弱

城市规划行政检查的的主要内容包括：道路规划红线界定、复验灰线及竣工验收等方面的内容。目前蒲城尚未设立规划监察中队，在规划和建设执行过程中，缺乏常设的有效的监督和执法力量。

4.缺少城市规划信息管理环节

城市规划信息管理系统的实现是城市规划管理业务流程为基础。包括：“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督检查；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。蒲城咋城市快速发展过程中缺少这一环节导致在规划管理过程中周期过长，影响城市的建设发展。

6 蒲城县城市规划管理的后评估

6.1 相关政策的梳理

结合不同的分类标准与方法，按照制定的主体分类对现有的政策法规和相关具体的执行措施进行分类，从中看出，蒲城县城市规划编制法规、管理条例主要体现在招商优惠和中小企业信用担保方面，其他方面有所缺失尤其是城市建设管理方面。

6.2 组架结构

蒲城县城乡规划办公室现有以下几大部门：办公室、勘测规划室、规划监察大队、稽查股、法制股、规划股、财务股、村镇股。在行使各自的职责权利的时候带来了管理力度不够，缺失相关管理部门等方面问题，针对上述问题应采取以下措施：

1.加强城市规划管理人员的后续教育，可采取短期培训、经验交流等方式更新知识，提高技能。

2.明确各级之间和同级各部门间的只能分工，避免多头管理。

3.同时加强公众对城市规划知识的普及，中式规划宣传，不断强化居民城市规划意识。

6.3 编制管理

蒲城县城市规划编制的组织，由政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划；政府根据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划；政府建设主管部门依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制控制性详细规划；相关部门依据控制性详细规划以及建设主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制修建性详细规划。现行的编制体系的技术意义大于管理意义，规划文件在使用中缺少刚性和弹性，同时，规划编制审批的程序周期较长等问题，针对上述问题应采取以下措施：

1.建全公共参与制度，给各种社会群体提供平等参与规划过程的机会。

2.完善编制体系，对审批制度做出相应的改革，缩短审批周期。

6.4 实施管理

根据国家规划实施管理的法律法规对《蒲城县小型建设工程项目管理的实施办法》进行梳理发现该办法并未涉及乡村建设规划许可证制度和缺少建设项目规划与设计方案审查阶段及建设工程竣工规划验收阶段，针对上述问题建议加强规划的监督和做好土地使用和建设活动的批后管理等措施。

6.5 信息管理

蒲城县目前所涉及的信息主要包括各种现状地形信息、规划信息、项目办理存档信息等，它们主要以文件的形式直接存储于服务器硬盘上。规划的信息主要面向管理，在公众服务方面还有所欠缺。

应当引入信息管理系统并贯穿于城市规划管理的各个业务流程之中。包括“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。同时加大对公众的公开程度。

7 结语

随着经济全球化进程的加快，城镇之间合作的加强社区、公众参与规划管理过程中来，从这个角度出发，对城市规划管理评估的研究应纳入整个城市规划体系中，进一步理顺规划、建设、管理的关系。但当前我国城市规划管理方面的理论不足以及在实践中产生了许多的问题和矛盾又影响了城市规划管理的效率。因此，从理论与实践两个方面对城市规划管理进行研究成为迫切的现实任务。

参考文献

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