农村土地承包经营权流转问题研究

农村实行家庭联产承包责任制以来，土地使用权的流转随之产生。近几年来，随着农村二三产业的发展，外出务工、经商农民大量增加，农业结构调整，发展规模经营，促进了农村土地使用权的流转。各地农村土地使用权流转情况有所不同，一方面，土地流转有效地推动了农业结构调整和农业适度规模经营，在实现农业生产效益的提高和资源的优化配置及帮助农民增收方面作用日益明显。另一方面，当前农村土地流转市场机制的现状又严重阻碍了农村土地的流转，由此出现的问题以及土地承包中引起的各种纠纷，应引起高度重视。

一、农村土地承包经营权现状

从调查的情况来看，从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田土转包给其他农户，是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。目前农村土地流转主要有以下五种形式：

（一）转让

由于乡镇企业自身发展的需要，企业间合并、兼并、重组及股份制改造，出现了农村土地承包经营权的转让。同时，农村宅基地也随房屋买卖而进行转让。

（二）出租

有的地方单纯出租土地，有的地方连同地上物一同出租。安阳市农村土地承包经营权以出租方式进行流转的就占70%左右。

（三）入股

入股是将农村土地承包经营权资产作为企业的股份。土地入股不仅可以解除那些不愿意耕种土地但又不愿意放弃土地农民的忧虑，而且还可以促进土地的流转和集中，达到优化资源配置的目的。

（四）抵押

众所周知，土地属于不动产。因此，土地是优质的抵押贷款担保物。如果没有土地作为抵押，企业很难从银行中取得贷款，这样企业的发展就会受到限制。因此，土地的抵押，不仅能够提高金融资产的安全性，而且还能盘活企业的土地资产，促进企业的发展。但由于农村土地的抵押权受到法律的限制，因此，农村集体土地的抵押在土地的流转中所占的比重很低。

（五）置换

置换是指不同用途或不同地区之间土地的互换。例如，安阳市郊区郭家湾村用约90亩与国有城市土地进行互换而实现了整个村庄的搬迁。安阳钢铁公司为了修路置换了铁西区戚家庄约14亩土地。

二、土地流转对农村经济的促进作用

（一）提高了农业劳动生产率的水平，增强了农产品竞争力

通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用。通过实行适度规模经营，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强了农产品竞争力。

（二）加速农村劳动力向二、三产业转移

随着农村土地流进程的加快，越来越多的农民可以脱离土地的束缚，转向二、三产业，从而推动了农村城镇化、农村现代化的进程，可实行集约化操作。

（三）促进农业产业化发展，有利于农民增收

土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有条件进行农业产业化经营。

（四）有利于加快农业科技进步的步伐

实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良、统一选用优良品种和其他新的科学技术的运用。

三、存在的问题

（一）产权主体不明晰

我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清。

（二）产权权能不完整

《土地管理法》第11条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第62条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”；第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等。这对农村土地承包经营权的流转实质上规定了种种限制，农村土地承包经营权已不是完整的土地产权，其使用权流转受到了很大的制约，也就很难形成对当前集体建设用地使用权的流转形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整做出具体的规定。

(三)土地收益分配不合理

在农村土地承包经营权流转中一个突出和敏感的问题就是，农村承包土地的收益分配问题。现行土地制度下的土地收益分配，国家集中的多，留给农民的相对较少。市、县、乡政府以及村委会参与了农村承包土地土地收益的分配，误认为集体土地也像国有土地一样，政府也是农村集体土地的所有者，都想从中分得“一杯羹”，从而形成了“与民争利”的局面，使得农民的利益得不到有效的保护。

四、措施与建议

其一，为了建立完善的农村土地承包经营权流转的机制，必须明晰农村承包土地产权关系。因为产权具有两个显著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供经济秩序，否则就会发生权利混乱；交易性促进经济增长，奠定资源的分工和专业化利用，并能够获得规模报酬递增的经济效果。这样更有利于资源配置效率的提高，更有利于产权交易和市场交易的安全。

其二，对农村承包土地产权权能重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以充分实现集体建设用地产权的权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，通过转让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，拥有集体建设用地使用权转让、出租、抵押等项权利。同时，对批准使用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。尽早出台相关法律、法规，尽快完善农村集体土地产权制度。

其三，农村承包土地的所有权属于农民集体，农村承包土地的土地收益应归农民集体所有。对于那些没有受基础设施或公共设施建设影响的农村承包土地的收益应全部归村集体所有，政府不应参与土地收益分成。对于那些受到基础设施或公共设施建设影响的农村集体建设土地的收益，应根据土地增值的大小合理确定政府与农民集体之间的土地收益分成。在集体土地上，政府不是土地的所有者而仅是土地的管理者，就不应依靠行政权力来侵占所有者的利益，“与民争利”。为了正确处理好土地所有者和土地管理者之间的利益关系，土地流转收益应向农民集体倾斜比较合理，而且也容易被农民接受。

（作者单位：安阳市金土地价评估事务所有限责任公司）