“12315”行政处罚与行政调解良性互动之思考

“12315”是工商机关保护消费者合法权益、打击制售假冒伪劣商品和其他违法经营行为、有效维护正常市场经济秩序的一项系统工程。目前这项工程已经实现了上下覆盖、渠道畅通，解决了消费纠纷申诉的“入口”问题。如何在处理消费纠纷中通过依法履行行政处罚与行政调解职能，从而取得更好的社会效益已成当务之急。通过行政处罚维护社会公共利益，通过行政调解维护消费者的个人利益，两者执法目的的充分实现，对打造“12315”著名品牌大有裨益。

一、行政处罚与行政调解良性互动的现实紧迫性

工商执法人员面对受理的每一件消费纠纷案件，一般都会涉及到行政处罚与行政调解这两种具体行政行为。但不容忽视的是在处理这些纠纷案件时，往往出现对违法经营者作出了行政处罚，但行政调解却反反复复最后以失败而终止的现象，导致社会公共利益得到了维护，而消费者的个人利益没有得到及时的救济。如果行政调解成功率过于低下，无疑会对“12315”的权威性产生不利的社会影响，起码没有充分体现行政调解所具有的高效便捷、成本低廉的法律特点。

基层执法人员常常感到行政调解工作难度大，一个重要原因就是没有将行政处罚与行政调解充分结合运用，一些执法人员在行政调解过程中，由于没有及时并行启动行政处罚程序，导致不能将运用该程序可能获得的有关证据使消费者获得支持。执法人员过分强调自身的居中调解角色，为保证自身的超然公正地位而全面贯彻民事诉讼中的“谁主张、谁举证”原则。由于消费者的天然弱势地位，一旦经营者认为消费者难以提供强有力的证据时马上主动要求终止行政调解。

《中华人民共和国消费者权益保护法》及一系列法律规范都明确规定了行政机关必须依法采取措施，保障消费者依法行使权利，这些法律规范无不基于这样一个客观事实――消费者在消费纠纷中属于天然弱势群体，因此行政机关必须依法予以扶持。工商机关在行政调解中的客观、公正、中立。是指应该尊重客观事实、保证争议双方法律地位平等，依法查处经营者违法行为过程中的相关证据。使法律真实更接近客观真实，这些证据无疑将使消费者处于相对有利的地位，这正是依法保障消费者合法权益的重要体现。

基于当前行政调解工作的现实情况，为了避免浪费有限的司法资源，进一步提高行政调解的成功率，树立“12315”的权威性，在处理消费纠纷案件时应在行政处罚和行政调解之间，建立一种协作互动机制是有一定的现实意义的。

二、对建立行政处罚与行政调解良性互动机制的设想

(一)工商机关与消费者建立证据收集协作制度

从本质上讲，由同一消费纠纷引起的行政调解和行政处罚所针对的客观事实也是同一的。无论是行政调解还是行政处罚，都必须建立在对该客观事实调查清楚的基础上。现行法律规范明确规定了消费者应对自己的申诉主张提供证据，工商机关认为有必要时可以依法收集证据。这些规定总的目的就是要使客观事实清楚明了，如果能在工商机关与消费者之间建立规范高效的证据收集协作制度，无疑对行政调解或行政处罚都非常重要。实践中消费者所提供的申诉材料会成为行政处罚所需要的案件线索。在处理申诉过程中，工商机关与消费者应及时加强沟通会商，根据个案实际情况确定消费者可以举证的范围，对确因客观条件不能举证的，由工商机关在行政处罚程序中依职权予以补充。

通过工商机关与消费者采取及时有效的证据收集措施，一方面使消费者在行政调解过程中由于具备了充分的证据，能更好的维护自身合法权益，即使行政调解失败而转入民事诉讼程序，工商机关在行政处罚程序中所收集的相关证据材料，对人民法院支持原告的诉讼请求也是至关重要的：另一方面消费者作为重要当事人，所提供的不同种类的证据材料，将使工商机关作出行政处罚具备更充分的事实依据，消费者积极有效的举证行为将大大降低工商机关实施行政处罚的执法成本。

工商机关与消费者之间的证据收集协作制度应考虑两个因素：一是协作启动时间应在受理申诉以后，结合行政调解和行政处罚法定期限确定截止期：二是合理界定与消费者之间的证据收集分配范围，要根据个案实际情况本着实事求是的原则予以确定。

(二)将行政调解程序中经营者的行为表现纳入行政处罚自由裁量权范围

《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为。情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解。当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》(法释[2000]47号)第4条规定：被告人已经赔偿被害人物质损失的，人民法院可以作为量刑情节予以考虑。由此可见，如果当事人损害事实发生后，及时通过和解、行政调解达成民事赔偿协议的，行政机关可以从行政处罚和刑事处罚的角度给予鼓励，这样的处理不但可以极大的节约社会公共资源，而且使当事人的民事纠纷很快得到了解决，最终有利于社会和谐与稳定。

借鉴以上法律规范，工商机关可以考虑将行政调解程序中经营者的行为表现纳入行政处罚自由裁量权范围。对一些情节轻微的违法案件，如果行政调解过程中经营者和消费者达成协议并及时履行的，对经营者不予处罚：对一些情节较重甚至严重的违法案件，如果也达成协议并及时履行的，将经营者的此种行为作为酌定从轻情节在行政处罚决定中予以考虑。通过以上措施使经营者对自身面对的法律风险进行评估，一定程度上将会使其主动选择通过行政调解程序解决消费纠纷，同时也使工商机关的监管和维权职责达到和谐统一。