基于可持续发展的生态税制构建

内容摘要：可持续发展已经成为21世纪的全球性主题，也成为政府制定政策的一个重要决策因素，其中，税收手段已成为当今实现可持续发展的一个有吸引力的工具。政府通过生态税制，以实现环境和资源的保护、促进经济增长等经济社会目标。在我国建立生态税收是环境保护的最有效的手段，也是21世纪对税制的要求，因而笔者建议提高现存税种的生态要素比例、优化生态税收体系、调整现行税制中相关的税种、开征排污、燃油、垃圾等新的生态税种，构建我国完善的生态税制，实现可持续发展。

关键词：生态税收 可持续发展 生态税制

20世纪80年代以来，世界范围内的人口剧增、资源危机和环境恶化，使“可持续发展”的思想得到了认同。可持续发展是一种新的发展观，它要求人们在发展经济的同时，保护资源和环境，使经济、人口、资源和环境协调发展，可持续发展已经成为21世纪的全球性主题，也成为政府制定政策的一个重要决策因素。从政府角度来说，如何运用各种手段，包括法律的、经济的、行政的手段，来调节企业和居民的行为，使生产和消费方式有利于可持续发展的实现，是一个非常现实、重要的课题。其中，税收手段已成为当今实现可持续发展的一个有吸引力的工具。在实践中，税收手段已得到西方一些发达国家的重视，尤其一些欧盟国家已将生态税收作为优先使用的环境政策工具。

当前，我国的资源、环境、人口等问题形势严峻，研究如何建立具有中国特色的、以生态税制为主要内容的税收新体系来贯彻落实《中国21世纪议程》中提出的资源与环境保护的政策目标，是一个具有现实意义的举措。

生态税收的理论分析

生态税制的内涵

生态税制是指有利于环境与环境保护和生态建设的各种税费制度的总称，它不仅包括对环境与资源保护有作用的税种和税收条款，还包括政府为调节纳税人与生态相关的经济活动而采取的税收措施。

生态税收与其它手段措施相比，具有许多优点：它通过价格信号给生产和消费者行为提供市场刺激，从而有效地减少污染而不牺牲市场效率；它能刺激技术创新与产业结构调整，为生产和环保提供新的技术支持；它不仅在更大的范围内改变污染者行为，保护环境，而且能充分发挥其调节市场的功能，实现社会公正的功能，增加税收收入，调整税收结构，改善政府支出，削减征管成本，产生多种社会、经济、环境效益。

生态税收的理论基础

经济活动的外部性 所谓外部性，是指经济活动会产生超越于进行这些经济活动的主体以外的外部影响，即不能全部反映到私人成本中的社会成本。从理论上说，造成生产领域的外部性的最终原因是缺乏明确的产权界定。由于缺乏产权界定，必须有一个外部条件刺激生产者在生产时考虑生产的负的外部性，将其活动的社会成本内部化，能与市场机制相接合、效果好的外部条件就是政府对其征税。政府对生产者产生负外部性的行为征税，使其社会成本内在化，使个体面临真实的社会成本和社会收益，从而有利于资源的有效配置和减少污染。

消费领域的外部性具有分散性的特点，在市场经济条件下，市场价格不能由政府决定，因而行政管制措施有时对消费行为的外部性是无效的。最好的方法是通过税收手段来调节，使消费产生的外部性内部化，从而实现环境保护。

公共用品理论 私人用品具有消费的竞争性和排它性，而公共用品具有消费的非竞争性和非排它性，通过市场机制无法得以生产或提供，即“市场失灵”，只能由政府提供，这时政府必须通过税收来解决公共用品得资金问题。同样地，政府也必须通过一定的方式向所有使用环境公共用品的个体收取费用，这就是生态税收，以实现环境和资源的保护、促进经济增长等经济社会目标。

政府失灵 长期以来，我国自然资源的价格被政府控制着，实行环境和资源开发与使用的低价政策，市场经济体制确立后，它进入市场的总量少、范围窄，其进入市场过程中提价幅度远远低于其它商品。低价政策导致低效率。在这种缺乏市场、缺乏价格信号的领域，纠正政府失灵的有效办法是通过税收来使价格反映社会成本，从而有利于环境保护和资源的可持续利用。

我国建立生态税制的必要性

国际背景和我国国情的需要

当前，全球气候变暖，给自然生态系统和社会经济系统带来了严重的影响；国际社会已制定《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》来规定各国环境保护的义务；全球经济及社会政治生活一体化也带来了一系列挑战：绿色壁垒、环境干预、贸易制裁等。

我国国内面临着以下严峻问题：人口众多、人口老龄化与人口城市化的趋势越来越明显；自然资源人均占有量低，资源使用效率低；温室气体排放占世界第二，环境恶化；随着经济的区域不均衡发展，东、西部收入差距不断扩大；观念、制度、政策滞后于经济的发展等等。这些已成为制约我国经济可持续发展的最重要瓶颈因素。

利用税收手段来解决以上问题已成为国际潮流，亦成为我国贯彻《中国二十一世纪议程》的重要的经济政策手段之一，已明确列入了我国政府的文件。

生态税收是保护环境的有效手段

我国现行环境保护政策措施主要有行政管制手段和经济手段。在市场经济条件下，无论从理论上分析还是从实践中来看，行政管制手段的效率低下，已不能很好适应通过市场来进行利益机制的调整。而税收手段随着实践的发展，越来越显现其生命力及在这方面的优越性。

生态税收是可持续发展的关键因素

市场经济中，环境利益是外部性的，是公共用品，私人利益是内部性的，是私人物品，从而市场上新技术和新产品自发创新虽导致了经济增长，但往往会破坏环境。若采取政策，使得私人创新的外部性内部化，这样，私人创新将有利于可持续发展。生态税收能使私人创新由忽视外部性进入到自动内化外部性的新状态，确立生态税制是实现可持续发展战略的关键。

建立生态税制是未来税制建设的需要

20世纪90年代，全球气候日趋变暖，经济进一步全球化，社会失业率日益增加，收入差距进一步扩大，跨国环境污染日趋严重，环境问题引起了更广泛的关注，人们已经意识到，税收不能片面地强调税收中性，不能片面地强调市场效率，而要与政府的其它经济目标结合起来，特别是要与可持续发展目标结合起来。

如果说20世纪的税制是以经济增长为核心的税制，那么21世纪的税制是以可持续发展为核心的税制，生态税收在这种税制中占有重要的位置。

构建我国生态税制的建议

提高现存税种的生态要素比例

实现对人课税向对资源环境课税的转变 对人课税，尤其是按人头纳税是缺乏人本主义精神的，不利于扩大就业等社会发展目标的实现。资源与环境本身就是公共财产，对资源环境课税有助于解决资源分配与使用不公问题，还能增进市场效率，促进环境保护。

税基从收入税向资源税方向转移 减轻劳动税和资本税，增加资源税和污染税。例如，可以对能源、土地及其它资源、污染物课以高税，这种高税会减少对资源的消费，减少污物排放，提高资源的有效使用；同时，相应地削减劳动力与资本收入税，这有利于企业发展、社会劳动理性的形成和社会就业岗位的增加。

完善补充措施 税费的生态优化在一定条件下可能还要有一些附加的或补充的措施才能予以保障。税收返还制度就是这样一种补充措施。税收返还是指对未造成污染的行为所征的税进行返还。对非污染用途的税收实施返还制度将税基严格限制在污染活动上，从而消除了这种税收可能带来的负面影响。对利用清洁能源、无污染或少污染的清洁工艺、清洁产品给予税收优惠，激励企业自主治理污染和保护环境。

调整现行税制中的相关税种

对消费税进行一定的调整 扩大消费税的课征范围，提高消费税的税率，实现可持续消费的一个重要且有效的办法就是通过产品的价格引导消费。对高污染的产品征收高的消费税，使消费的外部性内部化，以减少该产品的消费。如对既危害健康又污染环境的香烟、鞭炮以及用引起公害的不可再生资源为原材料生产加工的汽油、柴油等课以重税。引入差别税率促进清洁消费。

改革现行资源税课税体系 扩大资源税的课征范围，我国目前的资源税只包括矿产品和盐，应逐步将其征收范围扩大至水资源、森林资源、草资源、土地资源、海洋资源、动物资源等，以促进有限的资源得到优化配置。当前，最紧迫的是加快把水资源纳入征税范围，以解决日益突出的缺水问题，具体税额可根据各地区的水资源状况和经济发展水平来确定，对农业灌溉用水按低税额征收。同时还要提高征收标准，现行资源税的主要目的是通过征收调节资源级差收入，只部分反映了劣等资源和优等资源的级差收益，单位税额过低，不足以影响纳税人的经济行为。因此，在理顺资源价格体系的同时，税率设计要考虑资源开采使用对环境的损害成本及资源的可持续价值，通过提高资源税税负和运用差别税率强化国家对自然资源的保护与管理，有利于资源的可持续使用。同样产品、同样价格条件下其税率因环境损失的大小而不同；储量少、未来使用较多、耗竭得越快的资源，其税率越高。完善计税办法，现行资源税是以销售量或使用量为计税依据，应改为以实际开采或生产数量为依据，这对解决资源的无序开采、造成大量资源的积压和浪费等问题有利。

开征新的生态税种

在条件允许的情况下，开征一些新的生态税种，完善现有税收制度，筹措必要的环保资金，使之更加符合可持续发展的需要。

排污税 我国排污的收费制度已实施了二十年，虽积累一定的经验，但排污收费在实施中存在问题多，欠缺规范性，比起用税收手段有一定缺陷。为了完善污染治理和保证治理资金，将排污费改为排污税是一个方向。排污税的税基应以污染的排放浓度和数量为标准，税率应根据每种污染物排放量在各地对自然界污染程度地边际影响程度设计差别税率，而且随着环境治理的边际成本变化而变化，这样，能刺激企业从自身经济利益出发治理污染。另外，排污税的收入应大部分或全部有偿使用，以低息贷款、贴息贷款等方式对企业或地方政府的环保投资提供支持，着力提高资金的利用效率。

燃油税 燃油税主要对机动车燃油的销售收入课征。燃油税的设计不仅要替代现行公路养路费、公路运输管理费、车辆通行费、公路建设基金、车辆购置附加费、公路客运输附加费等费用，而且要从生态角度考虑不同油品的环境损害效应，使其成为一个兼有收入筹集型和特定目的型的生态税种。

垃圾税 随着我国城市化进程的加快，垃圾处理已成为城市的一个社会问题，目前收取的垃圾费无法满足垃圾的收集及处理所需。因此，参照国际经验，对垃圾包装分类定点倾倒，根据每个纳税人产生的垃圾数量、种类等采用不同的征税办法，这样既可以筹集一定的垃圾处理资金，又有利于保护环境。

参考文献：

1.邓子基.税种结构研究[M].北京：中国税务出版社，2000

2.皮尔斯•特纳, 张世秋等译.世界无来日[M].中国财政经济出版社，1996

3.计金标.生态税收论[M].北京：中国税务出版社，2000

4.梁本凡.绿色税费与中国[M].北京：中国财政经济出版社，2002