大刀阔斧改革创新推进精准扶贫

“要高度重视扶贫开发工作”是2013年2月3日视察甘肃定西时发出的号召，“定西的扶贫要走在全省前列”是省委主要领导对定西提出的要求。

为响应这一号召、落实这一要求，今年以来，定西坚持以改革为推进精准扶贫精准脱贫的三大导向之一，着眼破解问题，以切口要小为指导，从3个层面进行了19项改革创新，使精准扶贫体制机制模式充满活力并发挥巨大作用。

改革领导体制

将长期以来扶贫攻坚行动协调推进工作领导小组组长由党委副书记担任改革为由各级党政主要领导担任，提高规格，增强协调推进的力度。

整合党委序列的农村工作部与政府序列的扶贫办合署办公，组建精准扶贫办公室，形成“一个机构、两块牌子”机构，解决市、县区两级专门扶贫机构力量不足的问题。

整合乡镇扶贫开发、双联行动、互助资金监理等机构，成立扶贫工作站，配备10～15名工作人员，解决乡镇扶贫力量分散的问题。

整合双联行动帮扶工作力量和省、市、县区直机关选派到村挂职的优秀年青干部力量，组成贫困村和非贫困村驻村帮扶工作队，帮扶工作队队长兼任村党组织第一书记，与村级“两委”深度融合。特别是在869个重点贫困村都配备3名县级以上部门干部驻村帮扶，并由所在乡镇科级干部担任副队长，进一步强化帮扶工作队力量，解决帮扶力量与村级组织“两张皮”的问题。

改革运行机制

改革先导机制。思想认识是行动的先导。针对各级领导干部对推进精准扶贫脱贫认识不一致、有差距的情况，举办市、县、乡三级领导干部及扶贫办主任参加的全市领导干部精准扶贫专题研讨班，形成八个新共识：其一是在思想认识上，形成了“三个转变”和“四个走在前列”的共识，“三个转变”就是脱贫目标和任务由以当年扶贫对象为主向所有应脱尽脱能脱尽脱的扶贫对象转变、工作内容由以当年脱贫对象为主向所有扶贫对象转变、工作任务由以仅帮扶重点贫困村为主向同步帮扶非贫困村贫困户转变，“四个走在前列”就是思想认识提升、减贫进度提速、富民产业培育、改革创新引领走在全省前列；其二是在树立正确政绩观上，形成了贫困地区加快精准扶贫进程必须充分发挥考核的“指挥棒”作用的共识；其三是在发挥大数据平台作用上，形成了大数据平台是衡量和检验“1+17”精准扶贫政策文件落实情况的重要手段的共识；其四是在全力以赴抓重点抓短板上，形成了把减少贫困人口和增加贫困人口收入作为重中之重、集中项目资金帮扶单位和包抓干部等优势资源攻坚克难的共识；其五是在全力破解资金难题上，形成了既靠各级政府财政投入又充分调动金融及社会各方面资金支持的共识；其六是在发挥驻村帮扶工作队作用上，形成了覆盖、选派、培训、管理的共识；其七是在发挥主观能动性上，形成了发扬“三苦”精神、“三严三实”精神和改革创新精神的共识；其八是在调动积极性上，形成了既要靠各级党委政府各部门及广大党员干部，又要靠全社会，更要靠贫困群众自身的共识。

改革决策机制。今年，结合落实调查研究制度，围绕推进精准扶贫，市党政领导专题调研2次，市委全面深化改革领导小组成员调研1次，市委市政府主要领导多次陪同国家、省级领导调研，为科学决策、民主决策、精准谋划精准扶贫工作提供了依据和参考。

改革导向机制。史无前例地提出以脱贫减贫成效论英雄，不以GDP增长论英雄，具体以用人、投入、改革为导向，要求各级党委和部门党组将主要精力、大多财力、重点改革聚焦精准扶贫脱贫。

改革责任机制。进一步明确7类责任：扶贫领导小组组长的第一责任人职责，各级党委政府包括村级党组织的主体责任，各级扶贫部门包括驻村帮扶工作队专门责任，政府相关扶贫部门的专项责任，市直及县区直部门一把手负责责任，各级扶贫干部不摘帽不脱钩的包抓责任，双联单位的“一村一业一单位，一户一策一干部”帮扶责任。

改革推进机制。在领导推进上，实行扶贫领导小组成员单位分工协作机制和联席会议制度。在融合力量推进上，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。在督查推进上，实行市级领导季度督查、扶贫部门定期督查、市委市政府督查室综合督查相结合的制度。

改革考评机制。在考评上，实行《关于精准扶贫业绩考核评价的意见》等“1+4”考核评价制度，实行将考评考核结果直接与干部年度考核、表彰奖励、提拔使用挂钩的制度。在用人上，明确提出对完成脱贫任务的表彰奖励，对超额完成任务而且扶贫成效显著的县区委书记、县区长推荐提拔，对推进精准扶贫成绩突出的市县乡领导干部予以重用，对在精准扶贫工作中表现优秀的市直部门干部优先提拔使用。对工作成效不明显的县区党政主要领导和分管领导进行组织调整，对完不成扶贫任务而且扶贫工作弄虚作假的严肃处理，对选派担任扶贫队长或挂职锻炼考核不合格的记录在案、追究责任。加强对驻村帮扶工作队的督查、考核和日常管理，严格要求驻村帮扶工作队每月驻村不少于20天，队员必须与原单位工作脱钩，队长、副队长集中精力抓短板，对不合格的及时调整。

改革统筹推进机制。一方面，通过整合双联干部等办法，在869个重点贫困村都配备3名县级以上部门干部驻村帮扶，并由所在乡镇科级干部担任副队长，进一步强化帮扶工作队力量。另一方面，从定西非贫困村的贫困人口占全市贫困人口一半以上的实际出发，在960个非贫困村全部建立了驻村帮扶工作队，做到贫困人口驻村帮扶全覆盖。而且，统筹培训重点贫困村和非贫困村的驻村帮扶工作队，一个标准管理驻村帮扶工作队，全面进一步提高精准帮扶能力。

改革工作模式

创新精准扶贫对象识别模式。实施“五步”工作法，即“农户报、社内评；村民议、入户查；村级定、乡审核；两公示、一公告；实名管、动态调”。在此基础上，通渭县创造出的“652”工作法精准了扶贫对象，省委主要领导肯定要求在全省总结推广。“652”工作法，就是驻村帮扶工作队和双联干部轮流深入村组农户，按照“六步工作程序”（宣传政策――农户申请――入户核查――民主评议――公示公告――建档立卡）和“五看”（看住房、看是否有病人、看子女上学、看有无贷款、看劳动力）、“两算账”（算收入账、算支出账）法识别贫困对象，并利用大数据库对贫困户实行动态管理。

创新大数据库建设模式。以村级初审、乡镇复审、行业部门联审、扶贫部门审核备案的“四级联审”制度建设大数据平台。陇西县被确定为甘肃省大数据平台建设试点县，临洮县被国务院扶贫办确定为全国扶贫开发信息系统业务管理子系统试点县。目前，大数据平台为各级党委政府更好落实精准扶贫举措发挥着统计作用，为实时有效监测精准扶贫各类政策措施落实发挥着指导作用，为科学决策提供着精准而动态的可靠依据。

创新易地搬迁安置模式。针对易地搬迁集中安置区用地难以落实、土地征收费用逐年增高的实际困难，在继续抓好易地搬迁农村安置的同时，把易地搬迁与新型城镇化建设、保障性安居工程和农村互助老年幸福院建设等相结合，率先在全省探索出城镇化和“政府兜底、零负担”安置的路子。安定区、陇西县探索城镇化安置路子，对常年在县城从事打工、经商、贩运等农户，按照个人意愿，采取购买城区商品房、保障性住房、棚户区改造房等方式进行城区安置。临洮县结合易地搬迁安置区配套建设互助敬老院，对农村五保户和孤寡老人进行“政府兜底零负担”集中安置、统一供养，实现了让孤寡老人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。漳县、岷县将易地搬迁与灾后重建相结合，对因地震灾害造成特别困难的群众给予重点扶持，通过易地搬迁资金和灾后恢复重建资金的捆绑使用，将有搬迁意愿的灾区群众迁移出来，彻底改变灾区群众的生存状况。通渭、渭源等县利用中心村已建成的公共基础设施，对比较分散的村社，加大村内插花安置试点工作力度。目前，全市已初步形成了城区、镇区、川区、山区、村内插花、社会保障等多种易地搬迁安置模式，逐步实现梯次转移、灵活搬迁安置。

创新精准扶贫专项贷款使用模式。精准扶贫专项贷款是甘肃省创新财政投入方式、发挥财政资金杠杆作用、撬动金融资金参与扶贫攻坚的行动，专门为建档立卡贫困户量身定做的专属金融产品，银行实行基准利率、按年结息，省财政全额贴息，银行不要求贫困户抵押和担保，资金使用由贷款农户自主选择，每户可贷款1万至5万元，期限1至3年，是名副其实的“穷人贷款”。如何让缺乏闯市场能力、缺乏致富技术、缺乏现代经营方式的贫困户最大效益使用好这一贷款、实现“用钱生钱”？

目前，定西探索出以资产收益或股权收益为主的四种模式：

其一，是“贫困户+增收产业”的自主使用模式。包村干部、驻村帮扶工作队、双联干部等帮扶力量帮助贫困户制定产业发展计划，确定致富项目，由贫困户自主使用专项贷款发展产业。

其二，是“贫困户+致富能人”模式。贫困户共享致富能人的基地和项目，用专项贷款经营项目，实现产业增收。比如，贫困户共享致富能人的圈舍发展养殖业。

其三，是“贫困户+合作社”模式。在贫困户自主自愿的基础上，由辐射带动能力强的专业合作社集中使用贫困户专项贷款，提高资金使用效益。比如，合作社向贫困户投放基础母畜、统一提供防疫、饲料、销售等服务，带动贫困户增收。

其四，是“贫困户+龙头企业”模式。通过签订合作协议，将原本贷给贫困户的专项贷款贷给龙头企业，由龙头企业使用、还款，贫困户从龙头企业收取7%―10%的利息收益。或贫困户以入股方式，将专项贷款入股到龙头企业，龙头企业承诺贫困户只保赢不亏、每年得到一定现金分红。

创新贫困村互助金使用模式。在实现建档立卡贫困村互助资金全覆盖的基础上，为了进一步推动金融精准扶贫、放大财政扶贫资金效应，实施《定西市贫困村互助资金担保增信计划实施方案》，创新互助资金使用模式。在风险可控的前提下，帮助贫困村互助资金协会将财政投入的互助资金和社会捐助资金存入合作银行专户作为担保金，以5―10倍的放大倍数获得银行授信，最大限度撬动金融信贷资金，实现互助资金扶贫效益最大化。目前，全市共筹集资金11746.83万元，实现全市建档立卡贫困村互助资金全覆盖。全市互助资金村达1058个，资金总规模达21600万元，其中建档立卡贫困村869个，资金总规模17772万元。

其一，是“社会支助建立的贫困村互助资金协会+银行+贫困户”的“双乐模式”。安定区双乐村动员平安保险公司无偿捐助30万元，成立“双乐平安双联互助协会”，以此捐助金为担保抵押风险金，撬动农商行以5倍的放大效应向会员提供150万元的担保贷款。

其二，是“政府支助建立的贫困村互助资金协会+产业合作社+银行+贫困户”的模式。按照金融机构授信主体资格要求，及时将互助资金协会注册登记为专业合作社，经合作银行授信后自主运作，负责向农户发放和回收借款，接受合作银行的业务指导。

其三，是“支部+贫困村互助资金协会+贫困户”的模式。按照产业相近、互惠共赢的要求，以“村级党员干部或致富能人+普通群众”为模式，组建利益共享、风险共担的互助联保小组，联合申请和集中使用互助资金借款，放大了资金使用效益。

创新新型农业经营主体依托产业带动增收模式。引导贫困户利用土地承包经营权、生产工具、农业设施等资产资金参投到龙头企业、专业合作社和种养大户参与分红，实现持续增收、长期受益。这一做法，在定西召开的“三西”扶贫开发现场会上，得到副总理和与会代表的充分肯定。

目前，全市规模以上121个农业产业化龙头企业、3844个种养农民专业合作社、2100个养殖场（小区），都与包括贫困户在内的广大农民结对子，建起稳定的契约关系和利益联结机制，形成资金跟着贫困户走、贫困户跟着新型经营主体走、新型经营主体带着贫困户跟着产业项目走、产业项目跟着市场需求走的产业扶贫新格局。在全市全面推广复制的模式有五种：

其一，是“企业+”精准帮扶模式。以渭源元古堆村为代表，采取企业投资为主、村民入股分红的方式，创新推出“企业主办+群众入股”“能人+贫困户”帮扶模式。

其二，是“企业+”产业开发模式。以甘肃天耀草业科技有限公司为代表，采取“投母还犊”“投母还草”的方式，探索出“公司+合作社+贫困村”“订单农业”等模式，带动贫困群众脱贫致富。

其三，是“企业+”精准对接模式。以甘肃参宝药业股份公司为代表，创新推出“公司+基地+贫困户”“公司+基地+村委会+贫困户”“公司+合作社+银行+贫困户”生产资料入股分红等模式，由企业对接新型农业经营主体，组建合作社等利益共同体，实现贫困户参与利益分红。

其四，是“企业+”就业创业模式。以山东三木集团公司投资建设漳县贵清山植物园项目为代表，采取“企业+基地+农户”的发展模式，企业对流转土地的贫困户劳动力在基地内优先安置就业，农户参与管理及务工，通过租金和薪金两块资金，实现了企业、贫困户双方共赢。

其五，是“企业+”社会公益模式。以金川公司、民生银行等联村企业为代表，通过鼓励引导企业积极投身社会公益事业，开展产业扶持、捐资助学、建设公共设施等，帮助贫困群众改善生产生活条件，推进贫困村扶贫攻坚步伐。

创新财政金融投入模式。大力整合财政资金，多种方式投入精准扶贫。

其一，是担保实施精准扶贫专项贷款。

其二，是投入村级互助协会。

其三，是探索财政扶贫资金以村级集体经济形式入股企业和农民专业合作社，再量化到贫困户，让贫困户参与分红。

创新整体推进“五个统一”模式。统一建档立卡操作程序、统一精准扶贫工作台账、统一挂图作战具体内容、统一驻村帮扶工作队职责、统一农村居民可支配收入测算口径，着力使精准扶贫步入标准化规范化轨道。

定西改革创新精准扶贫的工作正在向纵深推进，也正在为“定西的扶贫要走在全省前列”提供不竭动力，促使全市上下提振扶贫脱贫信心、增强扶贫脱贫劲头，自觉自加压力，将今年脱贫人口由省上目标责任书要求的12.5万人增加到17.72万人，超出5.22万人，占全省超出总数10万人的52.2%；减贫率达到28%，超出全省4个百分点。