建议引入国库支票 改进国库资金集中支付模式

【摘要】 受法规、制度制约，当前的国库集中支付并未按规定的模式进行，财政零余额账户管理无法落实，国库资金支付效率仍然较低，建议引入国库支票，改进国库支付模式，实现真正意义上的国库资金集中支付、安全支付和快捷支付。

【关键词】 国库集中支付；国库支票；模式

一、当前国库资金集中支付模式存在的主要问题

（一）受行会计核算制度限制而无法得到执行

根据“银行不垫款”的支付原则，集中支付行自上而下的内控制度及会计核算系统不允许 “先付后收”垫款支付的方式在其核算系统中出现，因此国库资金支付并未按规定的模式进行。实际情况是，行收到财政部门或预算单位签发的支付凭证后，不是垫款立即支付给收款人，而是汇总当日支付笔数和金额，编制《申请划款凭证》，先向国库清算资金，而后才支付给收款人。这样导致凭证传递环节多，国库资金支付时间长。

（二）支付行为游离于金融法规之外，日常监督缺位

行的支付行为仅受《协议》约束，行不执行垫款支付协议，财政部门往往持放任态度。而人行国库对行不执行垫款支付、延压财政和预算单位支付令的行为因缺乏行政执法监督的依据也无法处理。

（三）财政资金支配权的转让与法规相悖

《预算法》第四十八条、《国家金库条例》第四条规定：各级国库资金支配权分别属于同级财政。集中支付模式下，《协议》将国库资金支配权转让行，行凭其印鉴制作《申请划款凭证》支拨国库资金，这与《预算法》、《国家金库条例》不符，也与“谁的钱由谁支配”的结算原则相悖。

（四）资金运行时滞催生“第二国库”

为解决国库资金清算在途时间长的问题，基层国库、财政部门采用了一些变通做法，催生出“笫二国库”：一是允许财政在行开立资金账户，存放国库支付的周转金。二是默许零余额账户上存放余额。目前，受清算瓶颈限制（县级国库是支付系统的间接参与者）和基层同城定时、定场次清算现状的限制，在行不执行垫款支付的情况下，行每天营业终了前实收国库拨入款项后，把国库拨入款贷记财政零余额账户进行自身的会计账务平衡，导致财政零余额账户存放余额。

二、建议引入国库支票，改进国库集中支付的模式

（一）国库支票简介

建立在实时清算基础上的国库集中支付制度在发达国家运行情况良好，其中美国以国库支票为载体的国库支付模式较为典型。国库支票是由财政或预算单位签发的、通过银行进行支付的见票即付的支付工具。2003年，美国联邦储备委员会制定了《21世纪支票交换法案》，该法案将国库支票(U.S.TreasuryChecks)纳入支票管理序列。

为提高支票的清算效率，《21世纪支票交换法案》提供了一种全新的支付清算工具――替代支票（SubstituteChecks）。替代支票是国库支票被截留后转换成电子影像提示支票的纸质复制品，在法律上等同于被代收银行截留的国库纸质支票。替代支票由代收银行制作并发往国库作付款依据。

（二）采用国库支票可解决当前国库资金支付存在的问题

一是国库支票通过影像传递，可较好地解决国库凭证传递环节多、时间长的问题,加速资金清算。二是国库支票由国库集中付款，可取消行集中支付业务，财政资金支配权不再让予到行，也不会产生“第二国库”。三是国库支票纳入支票序列依法管理，可解决当前国库支付凭证管理无法可依的问题，进一步规范国库支付行为。

（三）采用国库支票，改进国库资金集中支付的具体建议

1. 确立国库支票的地位和用途。一是将国库支票引入《票据法》管理范畴，在支票管理中增设国库支票种类，对国库支票的要式、签发、付款、背书转让、追索等作出具体规定。二是以国库支票取代财政直接支付凭证和授权支付凭证，将国库支票确定为财政集中支付制度下直接支付或授权支付载体。

2. 建立国库支票使用的外部环境。一是国库应成为支付系统的直接参与者（目前县支库仍为间接参与者），实现国库资金实时清算，不受目前同城定时、定场次的清算模式制约。二是实行财、税、库、行横向联网，实现国库支付信息和替代支票的横向传递。三是取消行集中支付业务，取消财政和预算单位零余额账户，实现真正意义上的国库资金集中支付。

3. 使用国库支票完成国库资金集中支付。一是财政将各预算单位的预算支出额度和预算单位的授权用款额度通知人民银行国库，国库据此监督财政支出。二是财政或预算单位在用款额度内，直接签发以商品供应商或劳务提供者为收款人的国库支票，收款人到其开户的商业银行办理委托收款。三是商业银行接收国库支票后，制作成“替代支票”通过横向联网实时发往人行国库。人行国库审核后符合支付规定的，发出同意付款回执，国库向商业银行清算资金，商业银行向收款人付款。国库支票被拒付的，支票的收款人（或持票人）向支票签发人追索。

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