贵州省“十三五”山地特色新型城镇化发展思路

贵州省作为我国欠发达省份之一，其城镇化发展的条件、阶段和模式与我国其他省份特别是发达省份有很大差异，本文通过分析贵州省城镇化发展的现状及存在问题，提出了贵州省“十三五”时期山地特色新型城镇化的发展思路。

一、贵州城镇化发展的现状

2013年，贵州省年末常住人口3502.22万人，其中城镇人口1324.89万人，乡村人口2177.33万人，城镇化率达到37.83%，比2000年的23.86%提高了13.97个百分点。但与全国和西部城镇化水平相比，差距还较大。

2013年，贵州省地区生产总值为8006.79亿元，其中，第一、第二、第三产业增加值分别为1029.05亿元、3247.7亿元、3734.04亿元；三次产业结构比为12.9∶40.5∶46.6。特色优势产业加快发展，工业发展水平不断提升，集中力量发展了酒、烟、茶、药和食品等特色轻工业，推进了煤电磷、煤电铝、煤电钢、煤电化等资源深加工产业一体化，加快培育了新材料、新能源和节能环保等战略性新兴产业，拓展了军民融合产业。以旅游为特色的服务业得到加快发展，旅游业成为贵州经济发展的重要支撑产业。

省域综合交通体系不断完善，切实加强了中心城市骨干路网和重点城镇化地区城际主干道建设，以贵阳为中心、放射形交通构架初步形成，交通干线建设对贵州城镇化发展发挥了重要的主导作用。截止2012年底，贵州省有6个地级市，7个县级市，729个镇。全省城镇人口的层级分布呈现明显的“两头聚集”特征。

2012年，国家发改委批复了全国第一个生态文明城市规划――《贵阳建设全国生态文明示范城市规划（2012―2020年）》。贵州省颁布实施了全国首部关于绿色小城镇建设和评价的地方标准――《贵州省绿色小城镇建设评价标准》。

二、贵州城镇化发展存在的主要问题

（一）产业支撑能力仍然较弱，吸纳就业能力不足

传统产业仍占较高比重。2013年，能矿产业增加值1141.43亿元，占了工业增加值的42.5%，同时以粗加工为主，产业链较短，综合利用程度低，受国内外资源市场变化影响，资源品生产的传统优势正在下降。而制造业中的化工、冶金、有色、建材等吸纳就业能力相对不高，劳动密集型的农特轻产业中，只有白酒产业有显著发展，其他产业规模增长相对较小，装备制造、战略性新兴产业等规模较小，占工业增加值比重不到10%。传统服务业占比高，现代服务业比重较低，吸纳就业的空间十分有限，难以吸引大量剩余劳动力向城镇集中。

（二）建设用地利用粗放低效，资源环境约束趋紧

2012年，贵州省建成区面积586.1平方公里，与2005年的371.9平方公里相比，年均增速6.7%，高出同期全国平均增速1.8个百分点。贵州省可供开发利用的坝区主要分布在黔中地区，约占全省可开发利用坝区面积的72%；同时，耕地亦集中在坝地和沟谷地带，城镇建设与耕地保护的矛盾比较突出。由于人口增长，近年来人均水资源量呈下降趋势，存在工程性缺水严重，且水利工程建设成本高。工业能源消费量大，废水排放量均呈上升趋势，二氧化硫等废气排放量较大，全省节能减排和环境保护的任务仍十分艰巨。

（三）中心城市带动功能不强，城镇规模普遍较小

贵阳作为贵州省唯一的特大城市，虽然首位度高，但经济实力仍然较弱。2012年，贵阳市人均GDP刚刚达到全国平均水平，在西部省会城市中排倒数第三位，目前仍处于要素集聚阶段，对周边区域乃至全省经济的带动作用较弱。同时，由于周边中小城镇发展不足，导致核心城市功能“大而全”，“城市病”显现，既影响了自身发展功能的优化，也没有形成与周边城市协调发展的共生格局。遵义、六盘水、安顺、铜仁等中心城市主要承担了更多的行政职能，城市产业多以采矿、冶金、建材、机械等重工业为主，经济发展后劲不足，对区域辐射带动能力较弱。

（四）基本公共服务建设滞后，城镇建设管理水平较低

目前，全省还有30个县没有通高速公路，许多镇的交通条件较差，不同程度地存在道路等级低、路况差等问题。城市特别是大城市公共交通基础设施仍很薄弱，城市轻轨、快速交通等大运量交通仍很缺乏，市民出行交通方式选择机会较少。绝大多数城镇建设起点低，城镇道路、供电、供水、排水、文化、医疗等服务设施的建设水平均低于全国平均水平。城镇规划管理跟不上城镇化发展的需要，存在重建设轻管理、重经济轻环境保护、重形象轻功能的现象。

三、贵州山地特色新型城镇化发展的总体思路

（一）以新型工业化为引擎、以山地特色农业现代化和信息化为支撑，走融合型城镇化道路

推动工业和服务业扩量提质，吸纳农业转移人口。进一步壮大产业发展实力，扩量与提质并举。要促进支柱产业集群化发展，积极发展白酒、卷烟、茶叶、特色食品、民族医药、制糖等特色轻工和电子信息、装备制造等先进制造业产业集群；改造提升传统产业，做大做强能源支柱产业，改造提升原材料加工业；积极培育战略性新兴产业，加快培育节能环保、新一代信息技术、生物产业、新能源、新材料等产业发展；加快发展以生态文化旅游为主导的现代服务业，强化山地特色农业对城镇化的支撑作用。

优化产业和城镇建设布局，促进产城融合发展。坚持“以产促城，以城兴产，产城融合”。按照分阶段、差别化、多层次的思路推动产城融合。提高老城区产业层次，加快城市功能置换，提高产城融合质量。提升新区实体经济支撑，增强吸纳人口能力，增强多功能城市综合体建设与多业态互动经营，逐步引入城市社区化管理理念，促进新城区与老城区协调发展。提高产业园区产业聚集能力，促进区城互补融合，强化产业、生活与服务三元融合。

启动绿色智能引擎，推动工业化和城镇化互促发展。瞄准绿色城镇化发展催生的节能环保产业、城市轨道交通、城市智能化网络、新能源汽车、绿色建筑、城市环境综合整治等新需求，加强对产业进行再培育和再定位，积极推动资源型产业的绿色发展，提高资源型产业精深加工水平，加大节能减排力度，推广节约型生产方式，不断推进传统工业经济系统绿色化，同时也要积极发展新型城镇化建设所需要的绿色智能产品，有效对接新型城镇化催生的新需求。

加快山地特色农业现代化步伐，形成新型城镇化的物质保障、就业支撑和劳动力进城推力。大力推动农业产业化经营，使山地特色农产品生产、加工、流通环节有机结合，形成种养加、产供销、贸工农一体化的经营格局，发展满足就地城镇基本生活需要的菜篮子产品。积极发展贵州优特农产品展示、农产品网上采购等新兴农业形态，培育有利于与文化旅游业融合发展的各种类型农业，为新型城镇化提供就业支撑。通过提高农业生产效率和农业结构调整释放农村剩余劳动力，化解城镇化的用工缺口，延长贵州省劳动力价格竞争优势。

加强信息基础设施建设，强化信息化对城镇化的支撑作用。强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设，加快推广应用“物联网”技术，积极推进“八朵云”工程建设，实施智慧旅游、智慧医疗、智慧交通、平安城市、云计算服务中心和社会保障“一卡通”项目，支持贵阳和贵安新区率先推行升级智慧城市综合试点和专项建设示范。

（二）大城市与特色中小城镇协调发展，走多途径城镇化发展道路

重点发展以大城市为依托的都市圈。以贵阳中心城市为省域发展主核，以贵安新区建设为先导和突破口，重点发展贵阳―安顺、遵义都市圈，积极培育黔中城市群。全面提升核心城市集聚、辐射能级，不断增强中心城市和中小城市的产业关联程度，推进都市圈基础设施一体化、基本公共服务共享、城市功能分工优化、要素有序流动，建设成为支撑贵州省城镇化的核心载体。

协调发展各类中小城镇。在两大核心都市圈的基础上，兼顾发展其他地州区域性中心城市、条件较好的小城市、县城和一批特色小城镇。积极发展和培育六盘水、毕节、兴义、都匀、凯里、铜仁等区域性中心城市，提高这些城市的承载功能和区域的辐射带动能力。发挥小城市和小城镇在吸纳农业转移人口转移、改善农村地区公共服务水平、服务“三农”等方面的作用，培育一批有潜力的中小城市，突出发展县域中心城镇，有选择地发展各具特色的小城镇。

发展各具特色的功能城市。改变传统发展方式引导下，所有城市都围绕发展工业追求城市增长的做法，充分发挥不同城镇具有的历史文化、自然环境等独特优势，走出一条与传统工业化、城镇化不同的多途径城镇化道路。坚持分类指导，突出特色，发展一批交通节点型、旅游休闲型、加工制造型、资源开发型、商贸流通型等小城镇。积极围绕特大城市发展需要，突出发展以生活业为主要功能的休闲型、创意型文化旅游城市，生产业为主要功能的商务型、商贸型、物流型城市等等。

推进不同规模城镇优势互补、协同发展。构建大中小城市与小城镇分工协作、优势互补、相互促进、特色鲜明的发展格局。强化大中城市的金融商务、商贸物流、科技研发、旅游文化、信息中介、健康服务等功能，发展专业化、社会化、市场化的生产生活型服务业；合理引导中小城市发展与其资源环境力相适应的资源加工型产业和劳动密集型产业；发展与大城市功能互补的小城镇和沟通城市与广大农村地区的服务型小城镇。

（三）城镇化发展与生态环境保护相协调，走生态型城镇化道路

管控城镇增长边界，优化生产生活生态空间。建设集约城市，以精明增长的思维进行生态管制和土地利用，划定“城市增长边界”，阻止城市无序蔓延，对城市开发规模和节奏进行弹性管制。引导城市与城市之间按照轴向带状扩展模式扩展，避免圈层式空间扩展模式，引导产业和城市空间发展过程中采用“极核―串珠模式”，尽量避免“连绵模式”。规划各城市生态空间与建设空间相互穿插，依托河流、大型工程、交通道路沿线以及城市内部街道构建以楔形、带形、片状为主要形态的生态空间。

综合考虑生态环境承载能力，推动大中城市人口适度集聚。将城镇化发展置于全省经济社会和生态系统中，综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境关系，按照区域环境承载力确定城镇化的发展规模、速度及其布局，有效防止大中城市人口过度集聚产生的“大城市病”。坚持保证生活空间和扩大绿色生态空间并举，完善人口重点集聚区域环保基础设施建设，加强城镇环境治理和生态保护，建设环境整洁优美，生态良性循环的生态人居环境。

充分采用城镇集中安置模式，推动生态脆弱地区移民搬迁。在省级层面，积极推动黔东南州、黔南州、黔西南州等生态脆弱地区人口向生态承载力较好的大中城市集聚。在市县层面，坚持以城镇集中安置模式为主、其他模式为补充，依托各地产业园区建设和二三产业的发展，选择县城、重点乡镇政府所在地以及有条件的乡村旅游开发区，通过城镇化发展吸引和安置目前仍然勉强生活在高寒地带、边远山区、江河源头等生态脆弱地区的贫困人群，让其下山、进城、进镇，彻底改变其生存环境和谋生方式，从根本上杜绝其对生态环境的持续破坏，用城镇化推动生态环境的保护。

（四）城镇布局形态与地形地貌特点相适应，走集约型城镇化道路

采取“大集中、小分散”建设模式，降低城市建设和运营成本。把有限的人力、物力和财力集中投入到地形条件好、开发成本低的贵安新区、贵阳市区、遵义市区等核心区域和其他区域性中心城市，而对于地处地形条件差、开发成本高的乡镇，积极通过撤乡并镇工作，逐步引导这些乡镇人口向区域性中心城市转移。依托现状城镇的交通系统、公共服务设施和市政公用设施条件，从空间布局、土地利用、节约能源、节约投资和降低工程建设成本等方面降低山地城镇建设和运营成本。

针对不同空间尺度，采取适宜开发模式。优先构建都市圈网络化发展，突出发展贵阳都市圈。在其他大中城市内部，引导城镇组团发展，形成有机疏散成组成团的地域形态，各组团间以河流、山岭、冲沟、农田等自然物间隔，有便捷的交通设施相连。小城镇根据高台地形、坡坝地形、谷盆地形、组合地形等特点，因地制宜地建设团块状布局结构、带状布局结构、放射状布局结构、组团布局结构等形态的城镇。

提高城市土地开发密度，建设紧凑型城市。在城市建设上从大型街区模式转向小地块模式，鼓励较小地块的开发和混合用途开发，增加城市路网密度，改善地块间的连通性。将高密度的开发活动集中在主要交通线路的沿线，并通过填入式开发使城市更紧凑，避免出现开发断层区和城市的蔓延式扩张，激励提高现有建成区密度，减少城市边缘地区的开发。采用公交导向发展模式，允许适度提高某些公交走廊的开发密度。

（五）城镇建设与地理历史文化相结合，走多元型城镇化道路

推动自然山水文化与城镇建设相结合。依托各地特有的自然禀赋，着力保持山脉、河流、植被等自然系统。充分利用低丘缓坡土地，引导城镇、村庄、工业向适建山地发展，充分利用水面、山丘、农田、林地、草地，进行生态景观分隔，打造生态廊道和城市景观带，使城镇风貌、景观形态、建筑风格与自然环境融为一体，创造富有贵州特色的山水城镇、田园城镇、山地城镇发展新模式。

推动历史文化与城镇建设相结合。重视和保护已形成的历史文化名城、名镇、名村，构建“区域+线路+斑块”的历史文化遗产保护体系格局。传承与发扬优秀历史文化与建筑特色，加强对具有地域历史文化特点和历史价值的城镇和村庄的特色保护和景观塑造，打造特色文化品牌。依托历史文化名城（镇村街）资源禀赋发展特色旅游，改善基础设施、公共服务设施、旅游服务设施和居住环境改善当地居民生活。

推动民族文化与城镇建设相结合。充分发挥利用少数民族地区丰富的民族文化资源，注重保护、挖掘和吸取地方民族传统村落布局、建筑风格的优点，开展少数民族城镇、村寨特色建设，展现民族村落和民居独有的审美价值，彰显和创造人与自然、城镇与环境的和谐之美。加强对少数民族传统文化的保护传承，对部分民族民族聚居形态、文化遗产、风俗习惯等进行抢救性保护。

（六）本地城镇化和异地城镇化相协调，走人本型城镇化道路

充分尊重不同群体意愿，分类推动农业转移人口市民化。对于以举家外出农业转移人口为主，在城市有固定住所和工作、基本融入城市的农业转移人口，优先解决附着在户籍制度上的相关公共服务待遇问题。对于以新生代农业转移人口为主，常年在城市打工，但有一定流动性、在城里有相对稳定的职业和收入的农业转移人口，重点改善其公共服务水平。对于未来10年将逐步退出城市劳动力市场、中年以上的第一代农业转移人口，重点鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就近就地实现市民化。鼓励和引导部分地区的农业转移人口在原居住地一定空间半径内从事二、三产业，因地制宜推进就近就地城镇化。

通过统筹城乡发展，兼顾保障农村留守人口权益。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度。发挥大中城市在统筹城乡发展中的示范带动作用，推进城乡规划、要素市场建设、基础设施和基本公共服务一体化。调整乡镇行政区划、完善城镇体系，形成布局合理、特色明显、功能互补、一体互动的城镇体系。大力提高本土农民素质，大胆探索新型村级治理机制，加大对乡镇、中心村规划的指导和投入力度，建立村级公共服务与社会管理专项资金，建立和完善农村的金融、保险服务体系，构建明晰的农村集体土地产权体系。

完善劳动力市场制度，保障异地转移人口和回流人口利益。健全农村剩余劳动力的职业技术培训机制和网络，加强包容高效的劳动力市场制度建设。发展以土地资产流转为核心的产权交易市场，整合与完善城乡社会保障体系，降低农村劳动力异地转移的门槛条件及转移成本和风险，增强其异地转移的意愿和动力。完善异地转移人口再本地化的就业保障机制，积极鼓励和推动其再就业和创业。构建地方政府之间的劳动力供求信息联通机制，进一步拓宽农村劳动力异地转移的形式和途径。

（作者单位：国家发展改革委国地所）