通过西安高新区探析开发区公共服务供给理论及价值

摘 要： 本文通过阐述开发区公共服务理论和公共服务供给价值取向，剖析开发区公共服务供给价值理念方面存在的问题，并以西安高新区为例进行了论证。

关键词： 公共服务； 理论； 价值

中图分类号： D676 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2013）01-0013-01

一、新公共服务理论的借鉴

全球化浪潮席卷世界，我国公共管理和服务开始逐步向西方世界学习和借鉴。西方各国为适应迅速变化的发展，迎合和满足公共服务需求的增加，相继掀起了政府改革的实践浪潮，传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。新公共管理理论作为西方规模空前行政改革的指导思想，主要是在现代经济学的基础上，特别是与公共选择理论、委托理论、治理理论等结合，主张政府等公共部门采用市场机制及其管理方式，引入竞争机制，重视公共服务的产出和效率，强调政治敏感性和对公众的响应力，倡导更加灵活、富有成效的管理。

学者竺乾威认为新公共管理自上世纪90年代末进入后新公共管理时期。在美国对新公共管理进行批评并代之以新公共服务；而英国对新公共管理的批评发展出了整体性治理模式，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表。整体性治理对新公共管理进行修正，针对管理主义强调效率，可能损害诸如正义与公平等民主价值，以及政府改革所带来的部门机构及职能的碎片化、协调不力的困境。整体性治理理论提出重新整合、整体性治理以及协同型政府模式。该理论以公共需要为目标，通过协调、联合等方法促使公共服务各主体协同合作，提供无缝隙公共服务。

二、开发区公共服务的价值理念

价值取向作为人们某种行为的准则和追求的目标，是行为主体确立价值活动的方向，潜移默化地渗透在人们的意识和活动中。管理心理学将价值取向定义为“在多种工作情景中指导人们行动和决策判断的总体信念。”由此可见，开发区公共服务供给整个过程必然有一定的价值取向。开发区公共服务供给活动的价值取向主要是由公平和效率构成的二元结构。公平价值是公共服务供给中所体现出的公共价值的基本原则和首要价值，人民民主的国家及其宪法都要求政府公共产品和服务应该被每一位公民平等享有。效率价值主要是从投入和产出比率关系方面考虑而形成的抉择意向，综合考虑政府公共服务的平均成本和满足不同偏好的难易等，它既是客观衡量，也是主观判断。

（一）公平价值是开发区公共服务供给的首要价值目标。开发区作为先行先试政策性区域，不但承担着促进当地经济发展的重任，更是我国行政体制改革和提供高效公共服务的试点。坚持政府公共服务供给应有的公平、平等和公正原则及价值取向责无旁贷。

（二）公平和效率往往在实际供给活动中难以兼顾，存在冲突。公共服务供给过程实际上就是政府将取之于民的各种资源进行再次分配的过程，是将社会财富取之于民用之于民的合法途径。在市场经济条件下，竞争是必然而且有效率的，但在不健全的法律法规面前竞争就存在丧失某些公平性的极大可能。再者公共服务供给还是公众与政府的偏好表达过程。从经济理性人考虑，政府在面对国际竞争压力时，往往会出于经济发展考虑，将满足公共需求的伦理和政治目标忽视，政府的多元目标在难以兼顾的情况下，公众所追求的公平和政府积极追求的效率就会产生极大的冲突。

（三）公共服务供给中的公平价值高于效率价值，发生冲突应是公共性价值优先，公平价值优先。发展经济和提高我国在世界范围内的高新技术竞争力作为诸多开发区积极追求的结果和设立的目标，与社会民众对公共服务供给的公平价值追求发生冲突在所难免。从长远看，公众需求的满足是政府存在的必然，而公平是在服务供给的分配政策中公众所追求的最大偏好，关系到整个社会和政府存续发展。积极的经济发展策略，使不公平成为某种意义上的常态，效率成为了最大的价值追求和现实需要，特别是在经济社会发展水平相对落后的西北地区，经济效率成为了政府的最大目标。在二者发生冲突不可调和时，公共利益理该优先，反映在价值选择过程中，则是公共性价值、公平价值优先。

三、开发区公共服务供给思想理念与实践行动的结合有隙

由于更加看重经济利益，在开发区建设发展实践中，看重经济发展成果而忽略社会公平。在调研过程中发现西高新的经济建设成绩有目共睹，拥有西安市最好的投资环境、便利先进的基础设施、名列前茅的基础教育、条件优越的医疗机构，但同时也存在公共服务供给侧重硬件设施建设、大力改善投资环境而忽视弱势群体和城市新增人口、流动人口公共服务供给的问题。

西高新公共服务成果惠及的人群和人口是有限的，甚至有人认为其公共服务是给富人和企业家提供的。在公共服务的公共性和公平性原则问题上，开发区公共服务供给是有缺陷和不足，忽略开发区更多人的住房、医疗、教育等方面的需求，特别是不同层次、不同收入水平人群的需要。针对开发区内低收入人群、被征地农民、流动人口的服务缺口较大。西高新忽略社会公平突出表现为越来越严重的“二元化”问题。所谓“二元化”是指开发区区内区外在公共基础设施和市政设施建设等公共服务上的巨大差异，特别是新区民和原住民（失地农民）服务供给水平的差距。

开发区规模扩张中产生越来越多的失地农民、流动人口和新增就业人口，他们在享受住房、医疗、教育等服务方面与居住在中高档小区的园区新居民有较大差距。以西高新基础教育为例，住在开发区内的原雁塔区和长安区失地农民子弟就读小学与高新小学基础设施和师资配备方面差距大，有学校甚至同在一条街却是两种模样。两者不仅在教育服务方面差距大，在医疗卫生、居住环境等方面也不同，以脏、乱、差出名的城中村与西高新和谐文明、设施齐全的新社区形成了鲜明对比。多方面原因造成二元化现象，除了上述群体自身教育软肋、社会关系、条件等原因外，更多是由政府公共服务和产品供给不足和缺位造成的，对弱势群体公共服务供给重视程度不够，缺乏可操作性强的解决措施等都使二元化问题越发突出。

由此可见，对公共服务供给的价值挖掘不足，间接影响公共服务效率。开发区注重经济发展的短期行为，再加上服务内在投入大而直接产出少的特性，使得开发区在明知公共服务供给重要性的同时，却没有给予足够的重视，甚至有时为了经济发展而牺牲公平公正。

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