浅议环境绩效审计的发展

中图分类号:F239.4 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-165-02

摘 要 随着环境问题的日益严峻,开展环境绩效审计对促进建设资源节约型和环境友好型社会有着十分重要的作用。本文论述了绩效审计和环境绩效审计的定义,简要分析发展动因,着重研究目前环境绩效审计工作的发展及面临的问题,并提出几点改善措施。

关键词 绩效审计 环境绩效审计

随着经济社会不断发展,传统效益审计向绩效审计发展已经成为我国审计发展的大趋势。审计署在《2008年至2012年审计工作发展规划》中明确提出到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计。由此可见,政府审计机关对绩效审计给予充分的重视,当前的主要问题已经不是是否开展绩效审计,而是如何开展绩效审计工作。要解决这个问题,首先需要确定绩效审计的定义。

一、绩效审计、环境绩效审计的定义

理论界经过几年的探讨,观点基本趋于一致,普遍认同绩效审计是经济性、效率性和效果性审计,即“3E”审计。近年来,随着人们对于社会公平和环境保护的日益重视,也不断地有学者提出“5E”审计,即增加公平性和环境性审计。

环境审计作为审计发展的一个重要分支,其中最值得关注的就是环境绩效审计。理论界目前对于环境绩效审计的定义并没有统一观点。以陈正兴(2001)、陈希晖和邢祥娟(2004)为代表的学者认为环境绩效审计是审计人员按照一定的标准,通过对被审单位或被审项目的环境经济活动进行检查,评价其资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性,并对其效率和效果表示意见。

笔者在对比专家的观点后,认为有必要特别提出环境绩效审计作为一种新型环境管理工具,不仅能够对环境经济活动进行审查,更应该积极发挥对于环境管理制度的促进作用。通过对环保项目或资金实施环境绩效审计,从中发现管理体制上存在的问题,指导我国环境管理工作的进一步提高,成为一种可持续发展的,对其他环境管理工具再监督的管理工具。

环境绩效审计是环境审计的一部分,两者具有相同的本质和基本特征,但并非是环境审计和绩效审计的简单叠加(陈钰泓,2006)。

二、环境绩效审计的动因与范围

环境绩效审计作为一门独立的学科,除了具备环境审计的一般动因理论,还综合审计、环境经济学、环境工程学、法学、社会学等多门学科理论。笔者认为促进环境绩效审计发展的直接动因就是受托环境责任。环境绩效审计主要关注受托环境责任的效益性问题,与环境财务审计、环境合规性审计共同构成环境审计体系。

环境绩效审计的范围可以分为宏观性和微观性。在我国,国家审计机关作为开展环境绩效审计的主体,侧重点在宏观性环境管理,比如国家重点专项环保资金使用情况、效率审查,政府环境制度效果评价等。而社会审计组织和内部审计机构则主要关注微观层面。譬如企业日常运营中对环保政策的执行力度,治理环境产生的经济效益和社会效益的协调作用,从而为管理当局改善环境管理,提高环境业绩以及相关决策提供帮助。

三、环境绩效审计的发展

审计学会针对环境审计的调研报告显示,多数地方审计机关能够结合当地环保重点,有计划有针对性的开展环境绩效审计项目(中国审计学会调研组,2009)。例如内蒙古自治区的沙化治理等。不少地方将资金使用情况、制度法规执行情况融入到企业内部审计、预算执行审计中,作为重点考察项目。

近两年,理论界对于环境绩效审计的研究也加速发展。多数学者将具体的环保项目与环境绩效审计相结合,在实例中研究环境绩效审计的评价方法。北京市环境绩效审计标准研究项目(王如燕,2008),选取2004-2007年北京市19个县区数据构建环境优质评价模型。此外,笔者认为环境绩效评价也可以采取投入产出分析法,按照循环经济的减量化、再利用、资源化原则,将减排和低耗相结合,提高资源使用率。

四、环境绩效审计发展中的问题

尽管当前环境绩效审计已经开始得到政府、社会各界的重视,但在不断发展的过程中,也暴露出一些迫切需要解决的问题。主要包括以下几点:

1.目前对于加强环境保护工作以及环境审计对于环境管理工作的作用存在误区,仅仅认为加大资金投入,加强立法严格执法就可以从根本上解决问题。只关注到环境保护资金尤其是环保专项资金使用上的真实性和合规性,没有具体的分析资源和资金的利用效率,忽视其中存在的浪费情况。

2.环境绩效审计开展的范围仍然较窄,所占到整个绩效审计的比例较低。在已进行的审计项目上,绝大多数是国家专项环保资金的经济性、效率性审查,对环境保护的效益,环境政策的执行效果审计较少,对生态环境项目关注不够。

3.当前的审计人员,大多数是专业出身,基本具备审计财会等理论储备。但对于相关的环境保护知识,不熟悉不了解。审计人员在开展审计工作时,无法真正的了解审计项目的相关风险,也就无法对其进行识别、评估和控制。

4.地方环境绩效审计开展仍存在许多空白,尤其是经济欠发达地区,农村地区的环境保护没有引起足够的重视。地方审计对象数量大,审计任务繁重,从审计项目和审计人员的数量、投入资金力度等方面仍有很大的发展空间。

5.对环境绩效审计的评价方法,可能是审计人员自身对于环境绩效审计方法掌握不够全面,或是在面对环境项目的复杂多变,难以依靠经验做出正确判断,多数审计人员仍然倾向于优先选择传统审计方法。技术和方法的缺乏制约环境绩效审计的进一步发展。

6.被审单位尚未完全接受环境绩效审计,认识程度较低,难以在审计过程中有效配合有关人员,甚至可能存在拒绝提供有关环境资料,影响审计证据的充分性,阻碍环境绩效审计的深入发展。

五、几点改善措施

针对目前仍然存在的问题,笔者特提出以下几点促进我国环境绩效审计进一步发展的策略。

1.针对目前的环境形势,一方面要继续保持对环境保护的高投入,给予足够的资金保障。另一方面,势必要提高资金的使用效率,保证环境政策法规的适当性和及时性。

2.进一步加大对绩效审计、环境绩效审计的宣传推广力度,在全社会开展生态保护、节能减排活动,重视道德教育。尤其是在微观层面,使企业界充分认识到环境绩效审计对于促进经济发展的推动作用,开展环保不仅能够树立良好形象,积极的声誉效应也会反作用于企业效益。

3.加强对于专业人员队伍的建设,培养复合型审计人才。环境绩效审计人员的组成绝不仅仅是具备专业财会知识的审计师,更需要环保行业技术专家,尤其是能够多方面掌握环境经济学、环境工程相关领域的专家,复合型人才的培养和引进对于促进我国环境绩效审计的发展有着作积极用。

4.借鉴国外先进经验,积极开展联合审计和跟踪审计。环境污染早已超越国界,成为全世界共同面对的难题。加强环境绩效审计国际交流与合作,学习先进经验,适时开展国际联合审计。对关系到国计民生的大型环保项目、重大政策执行进行全程跟踪审计。重点检查企业执行相关政策的落实情况,查找、分析问题原因,提出完善一件,促进企业履行社会责任。

5.尽早构建环境绩效审计评价方法体系,制定我国环境绩效审计指南。当前我国环境绩效审计的方法研究多数仍停留在传统的审计方法,下一步要积极开展投入产出分析法、效益比率法等环境评价定量分析方法。鼓励结合实际行业、项目的创新型审计方法,促进制定可操作的环境绩效审计指南。

6.加快推行审计公告制度,建立审计责任制。通过及时将审计结果公开,提高政府机关的公信度和审计监督的权威性,一方面促进环境绩效审计在企业和公众中的影响力,另一方面,利用舆论压力督促被审单位改善环境管理方面的不足,有效落实审计建议,促进绩效审计顺利开展。

参考文献:

[1]陈正兴.环境审计.北京:中国审计出版社.2001:27-28.

[2]陈希晖,邢祥娟.论环境绩效审计.生态经济.2004(12).

[3]陈钰泓.环境绩效审计问题研究.成都:西南财经大学.2006.

[4]中国审计学会调研组.关于环境审计课题的调研报告.审计研究.2009(2):3.

[5]王如燕,高云兴.北京市"三废"治理的环境绩效审计评价模型及应用.财会通讯.2008(8):126.