基本公共服务均等化对拉动内需的作用分析

摘要:在美国金融危机的影响下,我国推进基本公共服务均等化有利于拉动我国内需,提高居民消费支出和投资系数,促进人力资本积累,进而拉动实体经济。通过增加基本公共服务的投资,加大对农村的扶持力度,可进一步推进基本公共服务均等化。

关键词:基本公共服务;内需;经济增长

中图分类号:F812.2

对于基本公共服务均等化的研究,目前很多学者已从内涵、现状到具体的实施建议,作了详尽的论述。然而,就推进基本公共服务均等化的原因和意义来说,大多是从社会公平的角度来论述实施基本公共服务均等化的必要性,即所有的人,不管收入高低,所在地区的经济条件如何,都有同等享受基本公共服务的权利,从而保证群众的基本生存与基本发展权利。目前我国经济受西方金融危机的影响,实体经济有所下滑,国家为了抑制经济下滑,保持经济增长,制定了庞大的刺激内需的积极财政政策,在这种大环境下,大力推进基本公共服务均等化,对拉动内需,保持经济增长又有怎样的作用呢?本文推算出基础教育等在基本公共服务均等化领域的资金需求,在此基础上探讨了其对我国现阶段经济的影响。

一、基本公共服务所涉及的领域

在基本公共服务范围界定的问题上,至今没有统一的观点,但是,无论是何种标准和思路,公共产品及政府提供公共服务的责任都是为了满足人们的现实需求。向社会提供人们生存和发展所必需的、无法通过其他方式得到有效供给和保障的产品和服务是政府的职责。然而相对于人们需求的多样性和无限性,政府的能力始终是有限的。因此,政府必须根据公共产品和服务的性质、需求的紧迫性和重要程度以及政府的财政能力来确定政府提供公共服务的范围。根据人们对公共服务需求的紧迫性,笔者将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类,前者是政府必须承担的公共产品和服务。基本公共服务可归结为:满足人们最基本的生存要求和最基本的发展要求的公共服务。从这个角度来说,笔者认为基本公共服务应包括:公共卫生和基本医疗、社会保障、基础教育、公共文化等方面。

二、基本公共服务均等化的财政需求

(一)基础教育均等化的财政需求

基础教育的均等化就是要实现全国不同地区、不同人群的适龄少年儿童无差别地享受水平大体相当的义务教育。2006年,我国教育经费占GDP的比重为2.86%,远远低于世界平均水平,也没有实现国家规定的在2000年达到4%的目标。目前世界各国对基础教育投入占各国GDP的平均水平约为7%,经济欠发达的国家也达到了4.1%。比照欠发达国家的平均水平,对我国2010―2020年教育支出规模的测算结果如表1所示。

从表1可以看出,2010―2020年我国教育财政投入的规模分别为8 944亿元、1.456356万亿元和2.37312万亿元,生均教育经费也从2 031.92元增长到4 908.26元。

(二)社会保障均等化的财政需求

从世界各国对社会保障支出的情况来看,社会保障和福利支出通常占总支出的10%~20%(世界银行,2004)。我国社会保障总支出占财政支出的比重,2001年为12.31%,2002年为13.54%,2003年为12.43,2004年为12.46%,2005年为10.9%,2006年为10.79%(国研网数据中心,2008)。为了在2020年全面建设小康社会时达到世界中等收入国家水平,“十一五”期间要逐步提高社会保障支出占财政支出的比重,并在2020年进一步提高水平。据此对社会保障财政投入进行测算,结果如表2所示。

(三)基本医疗及公共卫生服务均等化的财政需求

从长远来看,医疗卫生服务均等化要求构建城乡一体的覆盖全民的基本医疗卫生保障体系,让人们平等享有基本医疗和卫生服务。如果根据我国国内现行的统计标准,2005年全国医疗卫生投入总支出为1 552.5亿元,占GDP的比重仅为0.85%,占财政收入和支出的比重分别为4.6%和4.9%,远远低于世界银行对我国及其他国家的测算水平。

为了提高我国基本医疗和卫生服务的水平,2010年我国公共卫生的投入应达到世界银行规定的中下等收入国家的平均水平,2015年达到中等收入国家的平均水平,2020年全面建设小康社会时应达到中上等国家平均水平。据此测算我国医疗卫生支出数据如表3所示。

(四)公共文化均等化的财政需求

公共文化均等化要求不同地区、不同收入人群都应该享有最基本的文化娱乐服务,提高居民的精神生活水平。我国对公共文化的投入水平不高,要增加公共文化的投入,加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系,全国文化事业费占国家财政支出的比重至少要达到0.5%,占国内生产总值的比重至少达到0.1%。其中,群众文化事业费支出至少占全国文化事业费总支出的20%,并最终稳定在25%的水平上。2010年人均文化事业经费从2005年的10.21元提高到近20元,2020年进一步达到人均40元~50元。我国公共文化事业经费支出测算数据如表4所示。

三、基本公共服务均等化的推进有利于拉动我国经济的增长

从对我国在基础教育、基本医疗、社会保障和公共文化等方面的支出需求可以看出,基本公共服务均等化的实现需要大量的财政投入,这些投入一方面会直接形成巨大的国内需求,另一方面,通过改善贫穷人群和边远贫困地区的生存发展条件,会加大这部分人群和地区的消费需求。现阶段,我国经济出现下滑趋势,在这个大背景下,大力推进基本公共服务均等化必定会扩大国内需求,对我国经济回暖起到积极的作用。

(一)用于基本公共服务均等化的财政支出本身就构成了我国内需的一部分

从上面的预测我们已经知道,在基本公共服务均等化领域的支出需求是相当大的。2010年的支出需求高达25 113.08亿元,此处的预测值只是当年的支出需求,还没有考虑存量的问题。这些财政支出直接用于贫困地区的基础教育建设,如校舍和设备的配备和更新等;用于农村地区的医疗设施和医疗条件的改善;用于边远地区的交通运输条件的提高,如修公路等。所有这些支出构成了我国的国内需求。

当然,政府在基本公共服务领域的支出可能会有一定的挤出效应。但是我们知道,政府支出的挤出效应主要是由于利率上升引起的,由于我国现阶段采取的是鼓励投资的政策,法定利率一直在降低,因此,政府在基本公共服务领域支出的挤出效应不大。另外,在基本公共服务领域的支出不具有竞争性,不会减少私人在这些领域的投资,如私立学校等。

(二)推进基本公共服务均等化可带动我国居民消费支出的增加

近几年,中国消费率①从2000年的62.3%下降到2007年的49%,其重要原因之一就是基本公共服务的供给不到位,尤其是对边远贫困地区和贫困人群的关注不够,从而造成这些居民享受到的基本公共服务的水平非常低。他们普遍面临“看病难”、“上学难”和“养老难”的问题,因此这些人不得不把自己微薄的收入积攒起来用于孩子上学以及将来可能面临的看病支出。另外由于实行了30年的计划生育政策,使得绝大多数城乡居民只有一个子女,且社会保障制度的不健全,尤其是在农村,这就导致了很多人都面临巨大的养老压力,因此他们又不得不为自己的养老进行储蓄。所有这些都造成了城乡居民的消费支出很少,消费预期不稳,边际消费倾向下降。

基本公共服务涉及的领域都是关乎民生的领域,像基础教育、社会保障、基本医疗及公共卫生服务。财政在这方面的投入既增强了社会保障机制,消除了人们的后顾之忧,又可以释放这些用于储蓄的收入,降低了居民的预防性储蓄,从而提高了他们的消费支出,增加我国的国内总需求。

(三)推进基本公共服务均等化可以扩大投资乘数

当前中央政府决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,同时加大投资力度,计划在2010年底前投资4万亿元扩大内需,促进经济增长。投资规模的扩大有利于拉动经济增长,但是投资对经济的影响程度不仅仅取决于投资规模,还取决于投资乘数。

我们知道一笔原始投资对经济增长的拉动作用是倍乘的,可以促进国内生产总值多倍的增加,因此为了提高投资拉动经济增长的效果,还要促进投资乘数的增加。根据经济学的原理,投资乘数主要取决于边际消费倾向、边际税率和边际进口倾向等因素。如果边际消费倾向越大,则一笔投资能够刺激更多的消费,投资乘数也就越大,国内生产总值增长就会更快。为了实现“保增长”的目标,增加投资拉动经济增长的作用,政府需要扩大投资乘数,使得投资支出对经济拉动作用更强。增加边际消费倾向就是增加消费占收入的比例,提高居民的消费意愿,使得居民收入中更多的支出是用于消费,而不是用于储蓄,促使更多的资金流向实体经济。实际上,居民扩大消费支出,总需求上升,国内产出也会相应上升,有利于促进经济增长。

推进基本公共服务均等化,完善社会保障体系,解决居民的后顾之忧,才能有效提高居民边际消费倾向,扩大投资乘数。目前财政部正积极采取措施,加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程建设等民生领域的投入,这些都将有利于提高居民边际消费倾向。

总之,“投资乘数”是使得一笔投资促进国内生产总值增加的放大器,投资乘数的提高会对经济增长起到一定的拉动作用。现阶段推进基本公共服务均等化可以扩大投资乘数,使政府投资对经济的拉动效应最大化。

(四)推进基本公共服务均等化有助于促进人力资本积累

1. 人力资本与经济增长。人力资本与物质资本都是社会再生产必不可少的要素,但是经济增长中人力资本的作用大于物质资本的作用。人力资本能动性表现为人力资本的开发与利用是通过其自身的活动来完成的,这使得人力资本成为最活跃的经济增长因素。

研究表明,如果考虑对社会产出的贡献,而不仅仅是个人收入,中国人力资本投资回报率高达30%~40%,高于物质资本投资的回报(估计可达20%),也高于美国等发达国家的人力资本投资回报(15%～20%),另外,物质资本和人力资本投资必须有适当的比例,这样才能最大限度地优化经济生产。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯・赫克曼认为,中国人力资本的潜在投资回报率不但远远高于实物资本的投资回报率,也高于发达国家的教育投资回报率,只是中国存在很大的政策扭曲,使得这种潜在回报率无法实现。在这个意义上,可以说中国的教育投资严重不足,这极大地阻碍了中国经济的发展,

2. 人力资本与经济增长方式的转型。人力资本和物质资本的投入都能带来经济的增长,目前我国经济的增长过多地依赖物质资本的投入,而忽视人力资本的投入,从而形成了我国粗放型的经济增长方式,不利于进一步提高经济效益。要实现中国经济增长方式的成功转型将首先取决于中国人口素质或人力资本水平能否逐步全面提高。

增加在健康和教育领域的基本公共服务供给,有助于促进人力资本积累,减少物质资源的投入,提高劳动生产率和资源的利用效率,降低经济增长对物质资源投入的依赖,是实现人口大国向人力资源强国的转变、加快转变中国经济发展方式、保持经济持续较快增长的重要条件。

3. 人力资本与收入分配。人力资本的积累水平也同样影响着一个国家的收入分配和社会和谐。如果一个国家的人力资本水平较高,则说明这个国家人口中的大多数受过良好教育。较高的人力资本,需要有合理的人口结构,需

要收入分配的日趋均衡。

四、进一步推进基本公共服务均等化,发挥其拉动内需作用的建议

针对现阶段我国基本公共服务均等化的推进对经济的作用情况,笔者认为首先应该缩小城乡差距,满足农村居民和低收入者的医疗卫生和义务教育要求。这样,推进基本公共服务均等化对我国内需的拉动会更明显,进而对我国的经济的拉动作用也更加明显,为此,有几点值得注意:

(一)增大基本公共服务的投资力度

在制定扩大内需、刺激经济的财政投资政策时,可以考虑对公路、铁路等基础设施方面的投资,从而拉动相关产业的社会投资,达到扩大国内需求的目的。但是考虑到我国近几年来在这些领域投资已经不少,进一步加大在这些领域投资所获得的经济效益、社会效益不可避免会出现递减趋势。按照《中国人类发展报告2007/2008》的测算,当前每增加1元农村教育投资,可使农牧业产值增加8.43元,而每增加1元农村基础设施投资,农牧业产值仅增加6.75元,可以看出前者比后者高25%。从刺激消费、扩大内需、中长期经济持续稳定增长的客观要求出发,应该在执行“国十条”②的实际操作中,更多地加大对义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障、基本住房保障等基本公共服务的投入,从而更好地促进我国经济的发展。

(二)加大对农村的扶持力度

1. 启动农村消费市场。我国有7亿多人口在农村,但是农村的消费市场非常低迷。农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2007年的9.1%,24年间下降了近23个百分点;在居民消费总额中,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%,29年中下降了近37个百分点,这就说明,农村市场是一个潜力非常大的国内需求市场,其消费潜力十分引人注目。

农村消费低迷与城乡收入差距、城乡基本公共服务享受水平不均有着很大的关系。因此加大农村地区的投入,加快城乡基本公共服务均等化不仅可以在启动农村消费市场上取得重要突破,还可以从整体上破解城乡二元制度结构的难题,把统筹城乡发展全盘搞活。

2. 完善农村义务教育经费保障机制。基本公共服务均等化在基础教育方面的支出不仅可以直接扩大内需,促进经济的发展,而且可以全面提高国民的素质,从长远来看有利于我国人力资本的积累,促进我国经济增长方式的转变。然而义务教育经费问题一直是阻碍基础教育发展的大问题,因此,应进一步明确各级财政在农村义务教育方面的支出责任,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育硬件条件和教师队伍质量上的差距。经济落后地区的义务教育经费由中央及省级政府划拨。只有在农村基础教育经费得到保障的前提下,才能更快地促进农村义务教育的发展。

3. 全面推进农村合作医疗制度。加大对乡镇定点医院医疗设备、业务用房等基础设施的投入,改善乡镇医疗环境,缩小城乡卫生资源的差距,使农民患病后有条件、按意愿就近诊疗。同时注意农村医疗卫生资源的整合,建立完善县、乡、村三级医疗卫生网高效运行的工作机制。加强农村医疗队伍的建设,提高医疗卫生服务水平,

在资金方面,中央和省级财政应当逐步增加投入比例,完善保障办法,在保大病的同时,加大常见病的预防和治疗,加大补贴力度;逐步扩大定点医疗机构,使农民有更多的选择余地,进而促进医疗机构服务质量的提高。

4. 推进农村社会养老保险试点。农村社会养老保险制度的建设应纳入社会与经济发展当中,明确中央和地方的责任,加大对农村社会养老保险的资金投入和制度建设投入,逐步探索建立个人缴费、集体补贴、政府补贴的多方面筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险机制,充分考虑城乡的衔接问题。

注释:

①消费率是指一个国家或地区在一定时期内(通常为1年)用于居民个人消费和社会消费的总额占当年国民支出总额或国民收入使用额的比率。它反映了一个国家生产的产品用于最终消费的比重,是衡量国民经济中消费比重的重要指标。一般按现行价格计算。其公式为:消费率=消费基金/国民收入×100%,其中,消费基金包括居民消费和政府消费。

②2008年,国务院出台的扩大内需的十项措施。

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Function Analysis of the Equalization of Basic Public Services on Stimulating the Domestic Demand

Gao Hongqiang1, Zhang Jinwu2

(1.School of Finance and Tax, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061,China;

2.Scientific Research Department, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061,China)

Abstract: By affected by the American financial crisis, pushing the equalization of basic public services can help to increase the domestic demand, improve the residents' consume output and the investment coefficients, prornote the human capital accumulation and then promote the economy development. By increasing investment on the basic public service, enlarging the support on rural, we can improve the equalization of the basic public service.

Key words: basic public services; domestic demand; economic growth