以包容性增长的视角探索克服政府失灵新路径

【摘要】作为无形的手，市场在配置资源时并不是万能的，市场失灵现象时有发生，为政府干预提供了依据。然而，政府在干预经济的过程中也出现了政府失灵现象，特别是在发展型政府干预下，政府失灵现象尤其严重。由此，学术界在对传统增长理论进行批评的基础上，提出了包容性增长理念，为克服政府失灵提供了新的路径。本文通过分析包容性增长理念下的服务型政府的特点，提出促进发展型政府向服务型政府转变是克服政府失灵的新路径，并提出相应的转变措施。

【关键词】包容性增长 发展型政府 服务型政府 政府失灵 市场失灵

一、发展型政府更容易发生政府失灵

“发展型政府”是约翰逊在《通产省与日本奇迹》中率先提出的，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以政府担当经济发展主体力量为主要方式的政府模式。一般而言，发展型政府具有以下五个基本特征：一是倡导经济优先主义与经济立国；二是以出口为导向的外向型经济发展战略；三是高储蓄率、高投资率和高经济增长率；四是政府主导下的市场经济；五是重视发展教育，重视人才培养和培训。

发展型政府对我国改革开放和经济的飞速发展作出了巨大贡献。“无形的手”需要政府的干预，然而发展型政府对经济干预过多，导致环境污染加剧、收入差距扩大、资源浪费严重以及居民幸福感降低等问题，发展型政府无法建立一个满足公众需求的和谐而公正的社会，出现了发展型政府失灵的情况。发展型政府失灵的表现主要有如下几点：

（一）公共政策失效

在市场失灵的情况下，发展型政府通过制定和实施公共政策对经济生活进行干预，以纠正市场失灵。但是，公共政策的制定和实施是一个非常复杂的过程，尤其发展型政府是以政府为主导，公共政策的决策机制不民主、执行方式单一和执行机构上行下效等因素都可能使公共政策达不到预期的效果，导致公共政策失效。这不但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费，甚至引发社会灾难，不利于市场经济的建设，政府对房价的调控就是一个发展型政府失灵的典型案例。我国政府其实在很早就发现了房地产市场的弊端，从上世纪90年代开始，为了纠正市场失灵带给房地产的外部性，政府出台了一系列的房价宏观调控政策，旨在抑制房价的快速增长，促进房地产市场持续健康的发展。但从实际效果看，纵使政府一再对房地产市场进行干预，但楼市却进入了“越调控，价越高”的怪圈，政府在房地产市场的公共政策失效，由此引起的房价泡沫也成为了阻碍经济发展的隐患。

（二）公共物品的供给缺失

在纠正市场失灵时，政府直接为市场提供公共物品，但由于发展型政府以经济增长为目标，其追求的是经济效益而非社会效益，经济效益又单纯地以追求 GDP的增长作为衡量指标，因此，政府把一些本应由其提供的公共服务推向市场，造成公共物品的供给缺失。例如，为了减轻政府的财政负担，政府把关乎国计民生的医疗卫生服务更多地交给了市场，市场调节追求经济利益的最大化而忽视社会利益，药品商为赚取利益，大幅提高药品价格，造成了国民“看不起病，吃不起药”的现象，激化了医患矛盾。

（三）政府扩张和膨胀

随着政府对经济的干预，正如帕金森定律所阐述的那样，政府活动的范围和数量不断扩大，而政府开支的迅速增长，也验证了瓦格纳定律。主导经济的发展型政府需要对市场进行更多的干预，随着对市场干预的不断加强，政府机构规模越来越大，相应的政府机构的预算就越来越大，预算的增长不可避免地会造成政府机构的扩张，而随着政府机构的扩张，政府支出水平也迅速增长。由此形成一个恶性循环，政府的扩张和膨胀导致政府对市场的过度干预，反而不利于市场的良性发展。

（四）政府寻租行为和政府俘获

寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说指那种维护既得经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。在政府主导下的市场经济中，寻租行为是极易发生的，政府可以通过政府定价、兜售特许权和政府采购中获得利益。政府的寻租行为导致政府腐败，政府追求自身利益的目标导致政府失灵，阻碍经济和社会的健康发展。而政府的寻租行为，容易产生政府俘获现象。政府俘获是指企业通过公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图。经常表现为政府为了追求自身利益而进行寻租行为，进而受利益集团的过度影响，制定符合这些利益集团要求的公共政策的行为。2003年6月，人民银行“121号文件”，利用信贷政策严格控制住房贷款，文件引起了房地产商的强烈反对，一些房地产大鳄重金聘用有关专家对“121号文件”进行论证，历数其对经济发展的不良影响，以此对政府施压。时隔仅仅两个月，在国家宏观经济形势不佳的背景下，国务院颁布了“18号文件”，肯定支持房地产业的发展，并首次明确指出房地产是国民经济的支柱产业。“18号文件”的出台是房地产行业俘获政府的典型的案例，此后，房地产行业过度膨胀，导致国民“买房难，住房难”已成为不争的事实。

尽管发展型政府在经济高速增长方面发挥了一定作用，但其对社会的压抑和破坏却也是不争的事实，以国民生产总值为核心的集约型发展模式不但没有达到实现共同富裕的目的，反而加剧了贫富差距、环境污染和资源枯竭等社会问题。由此可见，发展型政府并不是一种理想的治理模式，它所实现的增长并不是一种均衡的增长，政府必须进行治理方式的改革以实现均衡的增长。包容性增长的理念正是在这种环境下产生。

二、包容性增长理念与政府失灵

包容性增长作为发展经济学的一个新概念，是在世界各国不断攀升的收入差距背景下提出的。在“包容性增长”理念的形成和发展过程中，亚洲开发银行和世界银行都发挥了重要作用。早在1966年，亚洲开发银行就提出“要对地区的和谐增长做出贡献”，这可视作其“包容性增长”思想的萌芽。进入20世纪中期，世界银行于1990年提出“广泛基础的增长”，其后进一步提出“对穷人友善的增长”的理念。2004年，亚洲开发银行将包容性社会发展作为其促进贫困减除战略的支柱之一，并且，在第二个中期战略中将“强化包容性”作为其优先战略。2007年3月，亚洲开发银行的《新亚洲、新亚洲开发银行》的研究报告提出，新亚行关注的重点要从应对严重的贫困挑战转向支持更高和更为包容性的增长等重要建议。在“对穷人友善的增长”基础上，亚洲开发银行在2007年首次提出“包容性增长”概念。强调增长必须具备包容性、可持续性以及更为民众所认同。2008年5月，世行增长与发展委员会发表《增长报告：持续增长与包容性发展战略》，指出日益加速的经济增长带来了许多新挑战，关键的挑战是收入差距的扩大和环境问题，进一步明确提出要维持长期及“包容性增长”，而且把经济增长的关键要素概括为“三要”，即经济要开放、社会要包容、政府要有效。2009年l1月15日，国家主席在亚太经济合作组织第十七次领导人非正式会议上发表题为《合力应对挑战推动持续发展》的重要讲话，强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。2010年9月16日，第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议在北京人民大会堂举行，国家主席出席开幕式并发表题为《深化交流合作实现包容性增长》的致辞。指出，中国是包容性增长的积极倡导者，更是包容性增长的积极实践者。

作为一个新概念，包容性增长并没有形成一个统一的公认的定义。包容性增长是一个与非包容性增长相对应的概念，相对于非包容性增长致力于追求GDP数量的增长，而忽视社会的全面发展，把社会效益的最大化排除在增长目标之外，包容性增长是以社会效益最大化为目标，以均衡的增长为原则，公平的、共享的、全面的经济增长模式。包容性增长理念的内涵具体体现在以下几个方面：

（一）包容性增长是一种公平的增长

在经济增长方式中，公平和效率是相对矛盾的。包容性增长则把公平和效率统一起来，把他们视作一个长期的动态的过程，重新定义了公平与效率的关系。包容性增长认为，公平是效率的基础，不公平的发展不能激发各方面的潜力，也就无法实现持续的高效率。罗尔斯在其著作中也强调了公平的重要性，他认为，“不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦即不管他们生来属于什么样的收入阶层。在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们社会出身的影响”。

（二）包容性增长是一种共享式的增长

包容性增长提出的背景之一是收入差距的进一步扩大，而造成收入差距不断扩大的原因之一就是经济发展的成果未惠及全体人民。“收入差距的扩大，如果不加以有效控制，会影响社会的稳定与和谐，增大改革的阻力和难度，从而制约经济增长和社会发展，甚至危及国家的长治久安。”共享式增长是缩小贫富差距，增加居民幸福感，缓和社会矛盾的有效途径。“当增长允许社会的全部成员参与并平等地做出贡献而与他们的环境无关，增长就是共享式的。”因此，要推动共享式增长，着力保障和改善民生，保证社会成员共享发展的成果。

（三）包容性增长是一种全面的增长

首先，就一国而言，包容性增长要求社会、经济、人口、资源及环境相互协调和共同发展，是一种可持续的发展，即发展能相对满足当代人的需求，又不能对后代人的发展构成危害。其次，从全球来看，包容性增长不是就一国而言的，它要求经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群。德国学者博克斯贝格指出“现在的金融体系及其自由化会使那些已经享有特权并且主宰世界经济的国家受益，代价却由发展中国家，特别是由它们当中最穷的国家承担。”因此，包容性增长要求的是世界协调、和谐的增长，发达国家不仅不能干扰阻碍发展中国家的发展，而且应该通过与发展中国家的合作与交流实现共赢。

正如前文所述，区别于发展型政府，包容性增长理念下的政府不仅促进经济的发展，而且把公平、共享和全面的增长作为其宗旨，追求经济、社会、人口、环境和资源的协调发展，借用政治学的概念，把包容性增长理念下的政府称为服务型政府。

三、从发展型政府到服务型政府转变——克服政府失灵的路径选择

与发展型政府相对应，笔者认为，服务型政府是指以公平、共享和全面的增长作为宗旨，以经济、社会、人口、环境和资源的协调发展为目标，为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求的现代化政府。

（一）服务型政府是有限政府

与有限的政府相对立的是无限的政府。所谓无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。相反，服务型政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。服务型政府在规模上的有限性可以减少不必要的财政支出，防止政府过度扩张；在职能和权力上的有限性可以防止政府的过度干预，更多地发挥市场对资源的配置作用；在行为方式上的有限性上可以促进政府改善决策机制，做出符合社会总体利益的公共政策。

（二）服务型政府是竞争性政府

前文提到，在发展型政府下，政府不仅垄断必要的公共物品和公共服务，还对一些本应由市场调节的行业进行行政垄断。服务型政府把竞争机制引入到一些可由市场正确配置的公共物品和公共服务领域，可以有效提高政府提供公共物品的效率。

（三）服务型政府是法治政府

服务型政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，并用法律加以固定。服务型政府在决策过程中严格执行听证制度，及时公开政府信息，接受社会对政府的监督，并且一旦违反法律规定，就将启动严厉的问责。由此，政府的决策更加科学，公共政策能得到正确有效的执行，很大程度上避免了政府失灵的发生。

服务型政府的有限性、竞争性和法治理念能在很大程度上克服政府失灵，避免其对经济社会带来的危害。因此，政府应以包容性增长理念为导向，促使自身由发展型向服务型转变，建立服务型政府，应做到如下几点：

1.明确政府和市场的关系，准确进行政府定位

有限的政府才是有效的政府。政府干预是市场失灵的必然要求，但是政府的干预应被严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域，而在市场机制能够发挥作用、优化资源配置的领域，政府的过度干预反而会造成资源配置效率低下和资源浪费。政府应退出微观经济领域，充分发挥市场机制的调节作用，只履行消极干预的职能；而在宏观经济领域，政府可进行必要的干预，弥补市场配置资源的不足，减轻市场失灵对经济发展的危害。

2.引入竞争机制，提高政府提供公共物品的效率

必要的竞争可以优化资源配置，提高资源配置的效率，将竞争机制引入公共服务领域，可以分散政府部门的权力，提高政府提供公共物品的效率，减轻资源的浪费；同时，在政府机构内部建立一套评价体系和激励机制，提高政府工作人员的积极性，提高政府的工作效率。但是将竞争引入公共服务领域并不意味着将公共服务完全推向市场，公共服务领域因其关系人民群众的日常生活而具有特殊性，公共服务领域出现市场失灵，容易激化社会矛盾，引起社会动荡。

3.发挥经济法对政府职能的完善作用

政府制定的宏观调控政策往往存在滞后性和不确定性，表现为政府的宏观调控政策经常达不到预期效果，因此，政府应通过经济法来完善其宏观调控的职能，弥补政府决策的不足。具体表现为：政府通过法律手段来限制垄断和反对不正当竞争；政府可以使用税收和补贴的手段，也可以通过合并相关企业的方法使外部性“内部化”；政府可以通过制定法律，完善社会保障体系，调节收入分配，维护社会公平。