借鉴国外城镇化经验 推进我国城镇化发展

摘要：通过研究欧美日韩拉美等地区的城镇化建设历程，总结了这些地区城镇化经验和教训。主要经验包括注重规划的引领作用、农业基础作用和产业支撑作用以及加强交通基础设施建设等。主要教训包括大城市人口过渡集中引发的城市病现象，以及缺乏产业支撑的城镇化动力不足等。给出了我国城镇化发展的政策建议，主要包括加强农业在城镇化过程中的基础作用，通过村镇更新和土地复垦模式推动小城镇可持续发展，推进政治体制改革等。

关键词：城镇化；规划；农业；交通；政治体制改革

一、引言

城镇化指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。世界各国的发展经验表明，城镇化是衡量一国现代化水平的重要标志。欧洲、美国、日本和韩国等发达国家的城镇化发展模式对于我国发展城镇化建设具有重要的参考价值。

二、国外城镇化经验

（一）注重规划对城镇化发展的引领作用

欧洲的英国、法国和德国，亚洲的日本和韩国都重视规划在城镇化过程中的引领作用。以英国为例，1909年，英国颁布了《住宅、城镇规划条例》，标志着城市规划成为政府职能的一项职能。1947年颁布实施了《英国城镇和乡村规划法》和《综合发展地区开发规划法》，在法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设，1952年还颁布了《城镇发展法》。2004年修订的 《城乡规划法》强化了政府宏观调控的作用，为政府用规划立法来干预、调节、规范、引导城乡的有序建设、发展发挥了保障作用。

（二）注重产业支撑作用

城镇化建设必修有产业支撑， 要将城镇化与第二和第三产业融合发展。以日本为例，以制造业为开端的工业化是日本城镇化的最初动力。制造业的集聚使城市成为一个区域经济的发展中心，制造业的发展带动其他产业如服务业的发展，从而提高城镇化水平。如京浜工业地带就很好地说明了这一问题。第三产业特别是信息产业向中心城市集聚，带动了城市发展与城镇化水平不断提高。进入20世纪70年代后，第三产业取代第二产业成为城镇化水平进一步提高的主要动力。

（三）中小城市和小城镇在城镇化过程中发挥重要作用

中小城市和小城镇在欧美发达国家的城镇化过程中发挥了重要作用。以德国为例，德国在城镇化进程中注重区域协调发展，形成一种统筹城乡、分布合理、均衡发展的独特模式。在德国的城市区域中，中小城市和小城镇发挥着重要的产业支撑作用，德国产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主，这些城镇数量多且分布均匀，虽然规模不大但基础设施完善，功能明确，经济发达。

（四）统筹城乡发展，注重农业的基础作用

农业发展是推进城镇化的前提，农业与城镇化是相辅相成关系，农业只有实现机械化、现代化，才能形成推动城镇化的强大动力。以韩国为例，1970年韩国发起了“新农村运动”，用政府支援、农民自主开发的模式，发动农民建设家乡。韩国政府还制定了一系列政策，确保对农村土地的征用和合理补偿。对于土地补偿，韩国遵循了“谁开发，谁补偿”、现金支付、确保一次性到位和公平分配的原则。合理有序地开发农村土地，使韩国的城镇化率得以进一步提升。

（五）注重村庄城镇化可持续发展

社科院调查显示，我国“漂”在城镇的农民工中70%以上希望在家乡周边就业。在原有的村庄基础上发展现代城镇，是广大农民的迫切愿望，英德等发达国家在城镇化过程中都十分重视原有村庄在城镇化过程中的作用。德国在城市人口规模和用地规模日益扩大的情况下，城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大，而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多。如果说美国人的中心城市和郊区结合在一起绵延百里，那么德国人是原有的乡村居民点转变成为规模不等的工商城镇，同时保持城镇周围的土地用途不变，保证三次产业在城市区域内并存。直到今天，土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。

（六）注重交通基础设施建设

交通基础设施建设是城镇化发展的重要基础，欧美日韩等发达国家在城镇化过程中都十分重视基础设施建设。交通先行，运输服务安全高效的综合交通运输体系，对于更好地引领和推动美国城镇化健康持续发展，实现区域性城镇化与城乡一体化的相互渗透和融合，具有重要作用。

三、国外城镇化发展的教训

（一）大城市人口过渡集中，城市的承载力难以支撑

以韩国为例，战后国家急于重建，结果导致大量的城市问题。韩国因人口短时期内向京釜轴及首都圈集中，引起了在有限空间内对住宅、道路、上下水道以及教育、防火等城市基础设施需求的急剧扩张。城市人口超短时间、超高密度的集中使得土地价格暴涨。城市又因地价高涨而进行了高密度开发，而两者相互影响，形成地价高涨与城市高密度开发的恶性循环。

（二）缺乏产业支撑，城镇化缺乏动力源泉

以拉美为例，20世纪50年代，拉美各国普遍实行进口替代战略，目的是在国家大力扶植下，有计划地促进国内民族工业的发展。在国家长期高筑贸易壁垒的保护下缺乏必要的竞争，该产业未能真正发展起来，反而越依靠政府的保护和资金支持。自90年代后期起，拉美经济严重恶化，GDP和人均GDP增速双双下滑，而外债却有增无减。缺乏产业支撑，城镇化就将失去发展的动力源泉。

四、我国发展城镇化的政策建议

（一）科学制定规划，发挥规划的统领作用

推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用，要科学编制城镇化发展规划。城镇化发展规划要与国民经济发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接，以人口城镇化为核心，坚持城乡统筹，兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系，明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标，形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系，提出切实可行的保障措施。

（二）强化农业在城镇化过程中的基础作用

农业不仅关系到国家粮食安全，同时也为工业产品提供原材料，能否解决好三农问题，直接决定城镇化的速度和质量。鼓励农村成立集体经济组织和土地集中规模经营，政府按照经营规模给予财政补贴，提高农村土地承包经营权流转积极性，使更多的农民从农村转移出来，为工业和服务也提供劳动力。鼓励农村集体经济组织逐步培育和建立农产品品牌，提高品牌意识，加强农产品核心竞争力。基层地方政府应采用经济杠杆鼓励企业与农村集体经济组织对接，对于采购蔬菜、水果和粮食等农产品直接进入农产品有形市场的企业给予一定的财政补贴或税收减免政策。

（三）强化产业支撑作用

围绕构建城镇化战略格局，优化生产力布局，调整经济结构，淘汰落后的生产技术，限制高耗能、高污染和产能过剩的行业立项审批。要把转变工业发展方式和调整工业内部结构作为重点，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业。鼓励特大城市和大城市加快形成以服务经济为主的经济结构。鼓励小城市发展能吸纳更多人口的劳动密集型企业发展，鼓励小城镇发展与农业相关的企业发展，解决农民就地城镇化。鼓励小微企业和个体工商户的发展，在财税制度上给予一定的优惠政策，保障更多的人口就业。

（四）通过村镇更新和土地复垦模式推动小城镇可持续发展

我国城镇化以城市群为主要形态，大中小城市和小城镇协调发展，以中小城市和小城镇为重点，以大带小的原则，发挥大城市的辐射作用。提升大城市的区域经济中心、对外开放门户、科技创新基地、教育文化中心等功能，增强其对周边地区经济社会发展中的服务、辐射和带动作用，发挥其在城市群中的龙头作用。要加快发展中小城市，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。要有重点地发展小城镇，以县城和经济发展条件较好的乡镇和中心村为重点，采用村镇更新的模式，将农村人口逐步集聚到中心村和乡镇，对于人口全部转移的村庄进行土地复垦。通过村镇更新和土地复垦的模式实现小城镇可持续化发展。

（五）加强交通网络建设

加强城市与城市间的公路网和铁路网建设，强化城市群之间的交通联系。加强农村公路建设，以发达的公路网将城市与农村连接，保障生产要素能够在城乡之间快速流动。加强城市交通建设，优先发展公共交通，降低乘坐公共交通工具的成本，鼓励市民绿色出行，加强步行和自行车交通系统建设。

（六）推进政治体制改革

当前政治体制的弊端已经影响到我国城镇化健康可持续发展，集中体现在户籍制度、土地制度和财税制度等方面。

1.户籍制度改革

分类推进户籍制度改革，全面放开中小城市户籍限制，逐步放开大城市户籍限制，破除城乡二元体制，促进农民向城市转移。逐步建立城乡一体、以居住地为依据的人口登记制度，最终消除城乡分割的二元户籍制度。

2.土地制度改革

改革现有的土地管理法，弱化农村集体土地所有权，强化集体建设使用权和宅基地使用权，允许农村集体建设用地参与城镇化建设，缩小征地范围，非公益性基础设施建设用地，企业可以与农村集体经济组织签订集体建设用地使用权合同，逐步实现集体建设用地与国有建设用地同权、同价，让企业和农民获取更大收益。允许集体建设用地入市，进行转让、抵押。允许宅基地入市，进行转让、抵押，探索宅基地退出机制，保障宅基地退出的农民能够享受到城镇住房和社会养老保险。改革现有的征地制度，提高土地征收区片价格，将社会养老保险安置写入土地管理法，使失地农民生活有所保障。

3.财税制度改革

以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。改革土地出让收入分配机制，要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。

参考文献：

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（作者单位：孙立双、马运涛沈阳建筑大学土木工程学院；段磊，辽宁省国土资源厅信息中心）