工商部门强制执行认知

一、充分认识“控权”的法律精神

英美法系因强制措施多属于司法制度的内容，所以没有“行政强制措施”的对应概念。在大陆法系国家和地区，如德国《联邦行政执行法》和我国台湾地区《行政执行法》都将行政强制措施(也称“即时强制”)与行政强制执行相区别，强调行政强制措施的法定性。在我国，1989年《行政诉讼法》第十一条第二项和1999年《行政复议法》第六条第二项先后引入了“行政强制措施”的概念，列举了限制人身自由、对财产的查封、扣押、冻结等内容。《行政强制法》对“行政强制措施”作出了明确解释，规定“行政强制措施。是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”在此基础上，该法第十条采用法律保留的方法来控制行政强制设定的规定。行政强制措施要依法设定，且法律对设定权进行了法律保留，而法律保留的目的是控制权利，即“控权”。在工商部门的执法实践中，存在与“控权”基本精神不一致的内容，如《天津市实施<反不正当竞争法>办法》等部门规章、地方性法规规定了“责令被申请人停止销售使用权利人商业秘密生产的产品”、“采取封存、扣留等措施”等内容。理解了《行政强制法》“控权”的立法目的，即便有些规范性文件没有被清理，我们仍可以辨别其规定的行政强制措施是否可以实施。

二、正确把握“慎用”的法律原则

《行政强制法》凸显了“慎用”行政强制精神，即采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。这也是建设法治政府的客观要求。为更好地贯彻执行《行政强制法》，在工商执法工作中要准确把握“在不影响实现行政管理目的情况下，能不实施行政强制措施，就不要实施行政强制措施”的工作原则，即“慎用”行政强制措施。对于工商部门来说，“慎用”，有助于工商部门在具体执行工商法律、法规的内容时，把握实施行政强制措施的尺度。特别是在法律法规规定不明确、标准不统一的情况下，更具有指导意义。如实践中《商标法》、《棉花质量监督管理条例》、《乳品质量安全监督管理条例》等法律、法规规定的查封、扣押的法条依据都有采取行政强制措施的附加条件，如“有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品”、“涉嫌掺杂掺假、以次充好、以假充真或者其他有严重质量问题的棉花”、“有证据证明不符合乳品质量安全国家标准的乳品以及违法使用的生鲜乳、辅料、添加剂”。先前对于附加条件的理解和把握，是工商系统各个执法机构根据对法律法规的理解见仁见智的问题。然而《行政强制法》出台，规定了明确的指导原则。用“控权”的基本精神去分析行政强制措施依据的有效性，用“慎用”的基本精神把握采取行政强制措施的必要性。例如《商标法》对查封、扣押的附加条件为“有证据证明”是侵犯他人注册商标专用权的物品。那么以下条件独立存在时，递进式地触及了“有证据证明”的这一标准底线。

1．注册商标权利人或其委托人的现场鉴别。

2．执法人员能够通过现场对比，区别真品和侵权商品。

3．当事人(有经营主体资格)未履行查验义务．不能提供其销售商品的合法来源材料。不同的执法人员会对上述哪个条件是满足“有证据证明”的底线有不同的理解，这是执法实践中经常会遇到的问题。在这种实施行政强制措施与否都有可能被追究行政责任的情况下，更应该认真学习法律法规知识，准确把握法律适用原则，依法作出决定，特别是需要依法作出能够在法律条款框架下毫无瑕疵的处理决定。

三、掌握相关规定。调整执法程序

《行政强制法》关于实施行政强制措施的时限、权限、程序的规定中，有的与工商行政执法现行的程序规定不一致或者提出了更为具体的新要求。应当根据《行政强制法》的规定，及时调整工商执法程序，特别要关注以下内容：

(一)执法主体资格

《行政强制法》第十七条第三款规定“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”这是对执法主体的严格要求。在执法实践中，工商部门中的其他编制干部、试用期干部等未取得执法资格的干部不能实施行政强制措施。

(二)履责证据固定

《行政强制法》第十八条规定了实施行政强制措施的程序。其中第六项“听取当事人的陈述和申辩”的内容是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(以下简称《行政处罚程序规定》)中没有要求的，因此需要在工商执法工作中通过现场笔录等法律文书对“听取”程序的履行进行证据固定。依据《行政强制法》第二十四条第二款第二项的规定，采取措施查封、扣押的，还应当告知当事人查封、扣押的期限，因此需要通过“实施行政强制措施通知书”等法律文书对“告知”进行证据固定。

(三)相关期限和告知义务

《行政强制法》第二十五条规定了查封、扣押期限不超过三十日，并可延期三十日的时限，规定了延长期限应当另行制作告知书告知当事人并说明理由。同时规定了检测、检验、检疫或者技术鉴定的．应当明确期限并书面告诉当事人。上述期限和两类告知义务是《行政处罚程序规定》中没有要求的，工商执法人员在执法工作中应当注意调整

(四)依法履行实施或解除程序

《行政强制法》对行政强制措施的实施和解除作出了明确规定。其中多与工商执法工作相关．如第二十八条第四项规定了“查封、扣押期限已经届满”应当及时解除查封或扣押，是对《无照经营查处取缔办法》规定的“自动解除”的修正，应当按照《行政强制法》的规定处理

(五)慎重选择适格的保管人

依据《行政强制法》第二十六条第二款的规定，工商部门委托第三人保管查封的场所、设施或者财物，因第三人的原因造成损失的，工商部门“先行赔付”。因此在委托保管时，要选择适格的保管人，有效降低工商部门采取行政强制时的执法风险。

(六)关注查封、扣押措施的现场实施

依据《行政强制法》的规定，实施行政强制措施应当通知当事人到场，如当事人不在场，一般不能实施行政强制措施，即便能够确定当事人的姓名或名称．并有见证人在场，也很难实现送达查封、扣押决定书和清单的要求，这个规定在理论上行得通。实践中很难操作，值得在执法过程中加以关注。在执法实践中，对“当事人不在场”的情况下能否采取行政强制措施的问题，还要具体情况具体分析。应当从只有出现了《行政强制法》规定的“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等情形并较为紧急的才可以实施的角度去理解分析。如果遇到现场人员欺骗执法人员，不承认涉案物品是自己物品的。只要有证据证明物品是现场人员的，就能以现场人员为当事人采取行政强制措施，同时要有见证人，并制作现场笔录记录情况。

四、优化工作程序。加强执法监督

配合《行政强制法》的实施，工商部门需适当调整法律文书的相应内容，以确保工商行政强制措施合法、有效。可以文书调整为契机．将行政强制措施的执法监督工作与扣押(留)物品“公务仓”管理制度进行无缝对接，更好地加强对行政强制措施的执法监督。如在《天津市滨海新区工商局扣押没收物品保管处理办法》中已规定了执法办案机构将扣押(留)的财物要送公务仓统一管理，公务仓由办公室(或行政事务管理部门)负责登记保管，实施行政强制措施通知书(以下简称“通知书”)至少应该是一式两份，交当事人一份，办案机构留存一份。为加强执法监督，可以要求执法办案机构将扣押(留)物品在指定时间内送交公务仓。执法办案机构同时出示通知书，并由公务仓管理人员在通知书指定位置(如在通知书中另行设置的“公务仓情况”栏内或者通知书送达回证的“备注”栏内)写明入库时间．法制机构就可以在案件核审时，直接审查实施行政强制措施的时间和涉案财物的入库时间等相关情况，便于进行执法监督。

五、建立相应制度机制，提高行政强制执行效率

《行政强制法》规定“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”这与《行政诉讼法》第六十六条规定的“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”基本一致。通过本条规定可以看出行政强制执行的范围不限于行政处罚决定，还包括具有可执行内容的其他具体行政行为。行政强制执行的主体包括行政机关和人民法院。以前．工商行政处罚案件申请法院强制执行的数量不多，主要是因为执行的费用较高和执行的效果较差。《行政强制法》免除了行政机关申请法院强制执行的费用。而对于执行的效果．还需要工商部门与人民法院沟通．建立相关执行工作制度，确立相应的协调机制，提高行政强制执行的工作效率。《行政强制法》规定，行政部门应在当事人复议或诉讼救济权期满之日起三个月内申请人民法院强制执行。这里有两个时间问题应当引起工商执法人员注意。一是依据《行政强制法》第五十四条的规定，工商部门申请法院强制执行要履行催告程序．并留存相关证据。催告期为十日，因此要提前催告，不能催告期未满就申请强制执行或催告期满时已超过了三个月的期限。二是工商部门决定当事人暂缓或者分期缴纳罚款的期限不宜超过上述期限。目前有观点认为暂缓或分期缴纳罚款属于时效中断或者属于最高人民法院《关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第八十八条规定的逾期申请的“正当理由”，但毕竟缺少明确的法律依据，而且各地区人民法院对此问题的态度也不统一。正因为如此，有关行政部门已出台规范性文件进行规范。为降低执法风险，应该注意上述期限的限制，确定当事人暂缓或分期缴纳罚款的日期。总之，《行政强制法》对行政执法部门来说是一部重要的法律，对工商行政管理部门尤其如此。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。工商部门要将学习和落实《行政强制法》作为法治工商建设的关键环节，强化行政强制措施规范，完善执法监督机制。做《行政强制法》的维护者和执行者。