略论人民银行在地方政府债券管理中的作用

摘要： 本文从我国地方政府债券管理中存在的主要问题入手，认为人民银行参与地方政府债券管理的既必要，且可行，同时指出其具体管理举措，主要包括：参与制度建设、明确管理职责、提升管理水平。

Abstract： Starting from the main problems in local treasury bonds management， this paper thinks that it is necessary and feasible that the People's Bank of China participates in the local treasury bonds management. At the same time， it points out its specific management measures， mainly including： participating in the system construction， clearing management responsibility， and improving the management level.

关键词： 地方政府债券；管理

Key words： local treasury bonds；management

中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）33-0153-03

0 引言

2011年，我国首次在上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点，意味着我国真正意义上的地方政府债券发行正在加速推进，如何保证地方政府债券发行规范、管理高效、市场有序发展也成为了人们关注的话题。

1 我国地方政府债券发行与管理的现状及存在问题

1.1 现状 我国《预算法》明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，在2011年以前，我国地方政府融资主要通过两种方式进行，一种是由财政部发行地方政府债券。通过这种方式，2009年至2012年，中央政府连续四年代全国大部分省（区、市）和5个计划单列市发行地方政府债券，2009年和2010年均为2000亿元，2011年为1781.6亿元，2012年截至7月31日为1358亿元。另一种是通过地方政府融资平台发行城投债。2008年到2011年底，全国各级地方政府通过地方政府融资平台发行城投债452支，募集资金6132.1亿元。2011年，国务院同意上海市、浙江省、广东省和深圳市四个经济较发达地区试点地方政府自行发债。上述四个地区2011年自行发行地方政府债券229亿元。其中三年期和五年期均为114.5亿元，三年期的年利率在3.01%-3.08%之间，五年期的年利率在3.24%-3.30%之间，主要采取的是承销商承销和招标的方式发行。

在对地方政府债券的监管上，我国一直是财政部门占据主导地位。2009年，财政部制定并下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》，规范地方政府债券收支预算管理。2011年，财政部又下发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，上述两个办法是目前我国地方政府债券管理的主要文件依据。人民银行主要承担的是资金收缴划转清算方面的管理。

1.2 存在的主要问题 由于我国地方政府债券市场尚处于起步探索阶段，需要完善的环节比较多，主要体现在以下几个方面：

1.2.1 组织机构不健全 目前，我国地方政府自行发行债券工作刚刚起步，相关管理工作主要由财政部门负责实施，人大、政府和相关部门等多方参与的多级次，全方位的监督和约束体系尚未建立。没有健全的组织机构做保证，就很难对地方政府自行发债行为进行有效规范，并容易发生地方政府滥用社会资源，损害人民利益的行为，导致全社会资源的不当配置，并最终影响政府公信力和社会稳定。

1.2.2 制度体系不完善 由于我国《预算法》明令禁止地方政府发行债券，因此，在我国法律领域，关于地方政府债券方面的法律法规制度的内容几乎为零。2011年，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，随后，各个试点地区针对债券的发行、资金收缴入库等方面出台了相关办法，以作规范。一方面，这些管理办法大都是部门发文，法律层次较低；另一方面，现有的管理办法涵盖的范围较窄，在债券管理必备的信用评级、信息披露、偿债保障和审计监督等方面的制度建设几乎是空白，全国性的相关制度体系建设也还只是停留在探讨的层面，尚未建立。

1.2.3 管理经验不丰富 50年代初期，我国曾经发行过地方政府债券，但从50年代中期开始，这些地方政府债券退出历史舞台后，我国就一直没有恢复发行，并在1995年的《预算法》明文规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。直到2009年，我国才重新提出地方政府债券的概念，启动地方政府债券的发行，但采取的是财政部发行的方式。2011年，又进一步推进地方政府自行发债进程，开始在上海、浙江、广东和深圳四个地区开展地方政府自行发债试点。因此，从50年代中期到2011年长达半个多世纪的时间里，我国各级地方政府基本都没有直接面向市场发行过债券，没有直接接触过债券市场，对市场运行规律没有切身体会，相关管理经验十分欠缺。

2 人民银行参与地方政府债券管理的必要性

我国地方政府债券作为一种新兴的金融产品，其发展必然会在一定程度上影响到我国货币政策的制定与执行、金融市场的稳定与发展。因此，作为国家的中央银行，人民银行开展对地方政府债券市场的监管十分必要。

2.1 有利于货币政策的科学制定和顺利执行 地方政府债券进入债券市场交易流通，会影响到市场资金的供给，从而间接影响货币政策的效力。因此，人民银行要准确获得市场信息，科学制定货币政策，提高宏观政策的实施效果，必然要参与地方政府债券管理。

2.2 有利于金融市场的持续健康发展 债券市场是金融市场的重要组成部分，人民银行作为金融市场的建设者和管理者，对金融市场组成之一的债券市场也有着不可推卸的管理责任。而地方政府债券作为一种新型的债券品种，其运行发展情况会直接影响到债券市场乃至金融市场的发展。人民银行通过参与地方政府债券的管理，才能更加有效地开展对债券市场的管理，加速我国金融市场的发展。

2.3 有利于人民银行经理国库职责的全面有效履行

《中华人民共和国国家金库条例》明确规定，“中国人民银行具体经理国库”。《中华人民共和国国家金库条例实施细则》也明确提到，“各级国库在实现国家预算收支任务中，要充分发挥执行作用、促进作用和监督作用”。因此，负有经理国库职责的人民银行必然有责任跟踪、监测地方政府债券资金的筹集和使用情况，以实现经理国库职责的全面有效履行。

3 人民银行参与地方政府债券管理的可行性

3.1 人民银行具有开展地方政府债券管理和资金监测职能 政府债券与其他金融产品不同，其交易价格产生的收益率曲线将成为整个社会利率水平的基准，其安全性会成为整个金融市场安全性标准的衡量基础。因此，政府债券市场需要政府的强力监管和深度介入，地方政府债券作为政府债券的重要组成部分，也必然需要政府的有效监管。而我国的人民银行及各级分支机构的履职范围包括监测和分析宏观经济金融和金融市场形势，管理辖区利率，建设利率监测和定价机制，管理银行间债券市场，指导、协调和督促辖区内金融生态环境建设等内容。人民银行在履行上述职能时，必然要涉及到对地方政府债券资金的监测与管理。

3.2 人民银行拥有参与债券管理的丰富经验和先进手段 我国人民银行具备参与地方政府债券管理的能力，主要体现在以下方面：

①人民银行具有多年管理银行间债券市场的经验。自1997年6月6日银行间债券市场成立以来，人民银行在其15年的发展过程中，一直发挥着主导作用，积累了大量债券市场管理经验。

②人民银行具有丰富的国债管理经验。人民银行国库部门一直参与我国国债的管理，对债券的发行和日常管理经验丰富，而且，在多年的国债管理过程，人民银行各级分支机构与当地的商业银行建立了良好的互动关系。这些经验和关系的积累奠定了人民银行参与地方政府债券管理的基础。

③人民银行具有参与地方政府债券管理的先进手段。人民银行国库部门在多年经理国库的过程中，建立了较为完善的国库会计核算、资金清算和统计分析工作体系，能准确及时地提供地方政府债券资金筹集和使用的具体情况。

3.3 人民银行拥有金融产品定价及市场化运作的科学机制 地方政府债券作为一种新型的金融产品，其准确的价格定位将更加有利于其被市场投资者接受并顺利发行流通。90年代后期，人民银行一直致力于推动金融产品定价机制市场化运作，并积累了一定经验，建立了一套较为科学的金融产品定价和市场化运作机制。人民银行拥有的金融产品定价和市场化运作的科学机制，使得人民银行能顺利开展对地方政府债券管理，并在一定程度上加快地方政府债券的推广速度。

4 人民银行加强地方政府债券管理的相关建议

4.1 参与建立健全地方政府债券管理制度 从国际经验看，地方政府的融资大部分是通过发行市政债券而非通过银行贷款来实现。目前，我国地方政府融资平台规模相当可观，但由于融资平台贷款存在负债总体水平高、模式不可持续、偿债主体不明等问题，导致风险不断累积，容易对经济产生扭曲效应和不利影响。而地方政府债券具有透明度高、预算管理约束性强的特点，因此，要强化对地方政府融资平台的规范、管理，建立完善地方政府债券市场，积极促进地方政府融资渠道由银行贷款向发行地方政府债券的转变，逐步将地方政府债务全部纳入预算管理。同时，人民银行各分支机构应充分利用多年来国债管理的经验，积极主动与当地财政部门沟通，参与建立健全地方政府债券管理制度，从法律上明确地方政府发债的条件、程序和监管部门，建立起包括债券定价、发行、评级、风险预警、偿债保障以及审计监督等各个方面的规章制度，对地方政府债券从发行到偿还全过程行为进行规范，提高地方政府债券管理的合法性和规范性，推动地方政府债券顺利发行。

4.2 明确人民银行管理职责，建立地方政府债券管理机制 在地方政府自行发债工作推进过程中，相关主管部门要充分认识到社会和市场监督的重要性，合理划分地方人大、政府、财政、人民银行及其他相关部门的管理职能。人民银行则要以《人民银行法》和国务院“三定”方案的内容为依据，明确自身的管理范围和监管职责。①协调好与人大、财政等相关部门的关系，在发生职能交叉时，通过充分有效的沟通协调实现监管权力的相对统一，通过共同努力，建立起规范高效的地方政府债券监管机制，有效防范国库资金风险。②充分利用多年来参与国债承销团组建和管理的经验，配合地方政府开展承销团的组建工作，并借助人民银行现阶段储蓄国债承销团成员考评管理的平台，结合当地的实际情况，通过适当的改造，建立起适合本地区的地方政府债券承销团成员管理考评体系，在地方政府债券承销团成员的管理工作中发挥积极作用。

4.3 强化部门协调配合，提升地方政府债券管理水平 对地方政府债券的管理涉及到人民银行多个部门，各个部门之间在切实履行好各自职责的同时，要加强相互之间的信息交流和工作配合，共同做好地方政府债券发行、流通和资金使用等环节的管理工作。

①要及时向地方政府和财政部门及时通报地方金融市场运行情况，科学预测利率变化趋势，协助财政部门科学制定地方政府债券利率，保证地方政府债券筹资成本合理及顺利发行流通。

②要监测地方政府债券资金的发行、资金使用及还本付息情况，妥善处置异常情况，切实维护金融稳定。

③要改进相关的业务系统，提高账务核算现代化水平和资金划转速度，提升地方政府债券资金的使用效率，发现和防范国库资金风险，保证地方政府债券资金的筹集高效、使用合法合规。

参考文献：

[1]肖琼，钟帅.地方政府自行发债试点与完善.中国金融，2012，（04）.

[2]陶恒.我国地方政府自行发债问题及对策分析.现代商贸工业，2012，（02）.

[3]王国刚，杨涛.地方政府自行发债的金融机制.经济日报，2012，（04）.