论我国环境公益诉讼制度的构建

[摘 要]环境恶化、生态危机已经严重威胁到我国经济社会和谐发展和人民生命财产安全，但当前现有的环境保护机制井不能起到有效的保护作用，破坏环境的事件时有发生，公共环境利益不断遭到侵害，公民的环境权难以得到有效的保护和救济；因此，我国亟需建立和完善环境公益诉讼制度。

[关键词]环境；公益诉讼；制度构建

[作者简介]贾宾，中共漯河市委党校法学教研室副主任，讲师，河南漯河462000

[中图分类号]D925　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2010)09-0115-03

一、环境公益诉讼的含义和特征

环境公益诉讼是指为了保护环境公共利益，预防环境损害的发生和巳发生的环境损害的扩大，任何单位和个人均可针对行为人行为的不法性和危害性提讼，并要求其承担相应法律责任的特殊诉讼活动。环境公益诉讼与传统的诉讼相比有如下特征：

(一)诉讼目的公益性。传统的民事、行政诉讼制度的立足点在于保护私人受害者的权益，民事诉讼保护个体私益，行政诉讼保护受到损害的行政相对人。刑事诉讼的立足点在于保障国家安全和社会公共安全、维护社会秩序。而环境公益诉讼允许与案件无利害关系人为原告向法院提讼，其立足点不仅仅在于维护原告的权益，而在于促进公益，维护环境公共利益。

(二)主体广泛性。环境公共利益与当代的每个人以及子孙后代都是密切相关的，它直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持续发展。在环境公益诉讼中，原告的基础并不在于自己的某种私益受到侵害或威胁，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。因此，能提起环境公益诉讼原告可以是任何个人、组织或社会团体。

(三)诉讼请求预防性。在传统诉讼中，对于损害的救济，只能是现实的、已经发生的损坏。而环境公共利益一旦受到损害，事后的补救比较困难，需要耗费大量的人力、物力和财力，有时甚至是无法弥补和挽救的。为此，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性便可提讼，这有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态。

(四)诉讼对象多样性。一般的民事主体，如企事业单位和个人，其生产和生活造成的环境污染和破坏都可能对环境公共利益造成损害。伴随着行政权的不断扩张，国家有关行政机关和公务员未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为的情形屡有发生，从而构成了对环境公共利益的损害。更有甚者，一些地方推行的开发计划、方案，由于忽视了环境保护的要求，对环境公共利益所造成的损害远远大于一般的民事主体造成的损害。因此，环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关及其公务员。

二、建立环境公益诉讼的必要性

(一)实现依法治国的需要。依法治国是我国治理国家的基本方略。依法治国中最核心、最关键的问题就是要求行政机关依法行政，因为，依法治国首先必须解决权力依法运作的问题。而行政机关是国家机关中权力最大、管理范围最广、人员最多且灵活性最高的机关。它依法所享有的权力又是实权，是一种“实践的力量”，因而，比其他权利更具有扩张性。一旦行政权力主体不当行使或滥用此项权力，不仅会损害社会公共利益，而且会给公民、法人和其他组织的人身、财产等权利造成损失。通过创设公益诉讼，运用私权对公权进行制约，不仅能充分发挥公民、法人和其他社会组织在保护公益中的作用，而且有助于促进行政机关依法行政，从而为实现依法治国创造有利条件。

(二)保障公民权利的需要。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。建立公益诉讼制度，承认和确认公民对公共事务的诉讼权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。宪法中的基本权利应切实地具体化为不同部门的实体法、程序法，否则一些权利尤其是行政法、经济法上的权利就会成为“易腐的权利”，即权利缺乏有效保障手段就容易丧失。建立环境公益诉讼制度正是解决“易腐的权利”问题，从而切实保障公民参政权利。

(三)完善法律机制的需要。马克思曾指出，审判程序和法律二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和动物的联系一样。审判程序和法律具有同样精神，因为审判程序不只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。马克思精辟地强调了诉讼法和实体法密不可分的关系，而脱离了诉讼法的实体法不可避免地丧失了其应有的效能和价值。建立公益诉讼制度，将私权监督公权力引入正当的法律机制，赋予一般公众就公共利益提讼的权利和空间，形成人人参与公共利益保护的机制，从而弥补法律的漏洞，实现司法监督体系覆盖面的完整性。

(四)环境保护的需要。当前有些地方或企业只看到眼前利益而忽视长远利益，急于求成，常常出现对资源的不合理利用和对环境的污染破坏行为。环境危机不仅使人民生命健康和社会生活遭受侵害，而且已成为制约经济发展的一个重要因素。我国在环境保护方面，一直采取国家管理的单轨制，它仅通过各级政府的环境保护机关进行管理、监督，忽视其他社会力量的作用。然而，事实上这种单凭行政管理的单轨运行机制效果并不明显，没能使我国的环境问题得到根本解决。因此，在原有管理体制出现缺陷的情况下，畅通公民提起环境公益诉讼的渠道，建立能够吸收公众参与环境管理运作的公益诉讼机制，保护生态资源和生态环境，已成为现实的迫切需要。

三、我国环境公益诉讼制度的法律构想

(一)放宽资格。目前我国的诉讼法对原告的资格有严格的限制，民事诉讼法强调原告必须“与本案有直接的利害关系”，行政诉讼法的原告必须是行政相对人，这种规定排除了公众针对影响环境公益的不法行为提讼的权利。因此建立环境公益诉讼制度必须适当放宽资格，即在环境公共利益受到损害或有损害之虞时，允许没有直接利害关系人包括公民、法人、其他组织及国家机关向法院提讼。由于环境诉讼往往举证困难且耗资巨大，非一般公民个人所能承担，因此在除了加强环保宣传，增强公众环保意识，鼓励公众对不法的污染行为提起公益诉讼外，还应该大力发展环保团体，使其成为环境公益保护的重要力量。此外，检察院应该是提起环境公益诉讼最适合的当然主体。检察院是国家利益和社会利益的代表，以保护国家、集体利益为职责，由检察院从保护国家和公共环境利益及制止不法行为的目的出发，运用公力救济的司法手段提起环境公益诉讼，既符合检察院设立的宗旨，也符合法治理念。

(二)扩大受案范围。针对污染源所提起的环境民事公益诉讼一般都在民事诉讼的受案范围内，

不需进行修改，但针对行政机关损害环境公益的不法行为，依据我国行政诉讼法的规定，目前我们只能针对具体行政行为提讼，而不能针对抽象行政行为提起告诉。但是，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大，如果将抽象行政行为排除在被诉范围之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。因此，为更好地维护环境公益，对行政机关实施更为有效的监督，应将抽象行政行为与具体行政行为一样列入可诉范围。

(三)合理分担举证责任。首先，环境民事公益诉讼举证责任的分担。我国民事诉讼法规定的一般举证责任规则是：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据加以证明，否则应当承担不利的诉讼后果，即“谁主张，谁举证”的原则。但由于环境污染损害的认定具有很强的技术性和专业性，因果关系的证明十分困难，并且往往双方的力量差距悬殊、信息不对称，如果采用“谁主张，谁举证”的原则由原告负责举证，则必然使其处于十分不利的地位，导致原告的败诉。因此《最高人民法院关于若干问题的意见》第七十四条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证，其次，环境行政公益诉讼举证责任的分担。《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。在环境行政公益诉讼中，仍应坚持由被告行政机关举证的原则。这是因为行政机关应依据法律，查明事实，在做到事实清楚、证据确实充分时方可作出行政行为。当原告行政机关的行为侵害环境公益或有关行政机关有保护环境的职责却不作为时，行政机关应举出证据加以证明其行为的合法性和合理性，否则就要承担相应不利的法律后果。

(四)改进诉讼费用承担。由于环境公益诉讼牵连面广，证据的提供和证实往往需要专业人员的介入，诉讼审判时间长，所需费用巨大，非一般的公众所能承受；同时由于环境公益诉讼的提起是为了维护环境公益，受益人不限于本人，往往是不特定的多数人或整个社会，因此由原告独自承担诉讼费有违公平，也会挫伤公众提起环境公益诉讼的积极性，因此应改进有利于原告的诉讼费用承担机制。首先，修改《人民法院诉讼收费办法》，将公众提起的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围，保证公众不致因负担诉讼费用的困难而放弃对环境公益的保护。其次，对于由公众或社会团体提起环境公益诉讼败诉的案件，其诉讼费用的承担，可以设立环境公益诉讼基金，通过环境公益诉讼原告的申请，由该基金承担诉讼费用。最后，关于检察院提起环境公益诉讼所需承担的必要的诉讼费用，可由国库支付。

(五)制定防止环境公益诉讼滥用的保障措施。在环境公益诉讼制度的设计上，我们采取了倾向于原告的原则。为了避免滥诉浪费有限的司法资源，排除某些个人功利地追求新闻炒作的不良动机，应制定防止环境公益诉讼滥用的保障措施。首先，告知义务。提起环境公益诉讼的目的就是通过司法手段制止环境污染，保护环境公益，如果不法行为者在获知信息后，能停止不法行为并积极消除不法行为造成的负面影响，在前即达到了诉讼的效果，则环境公益诉讼不必提起。据此，我国可以借鉴美国公民诉讼中有关60天告知义务的规定，即在环境公益诉讼提起前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，待60日后根据对方的反应再作出是否的决定，其次，建立行政前置程序。在我国，行政机关在环境保护和治理方面发挥着重要的作用，环境公益损害的发生直接或间接与行政机关的执法不力有关。设置行政前置程序，由公众向有关行政机关进行检举和控告，如果行政机关在接到控告检举后采取了措施，不法行为及时得到制止和处理，则环境公益诉讼亦不必提起，因为提起环境公益诉讼的目的已经达到。如果越过行政程序直接提起环境公益诉讼既可能造成同一问题司法机关和行政机关同时处理，造成资源和人员的浪费，也可能造成行政机关对其职责更加懈怠，不利于发挥行政执法及时有效的优势。

(六)完善违法者承担法律责任的形式。目前我国民事诉讼法将民事责任的承担方式规定为停止侵害、排除妨害、消除危险、赔偿损失等。这些民事责任的承担方式在环境公益诉讼中可以被选择适用。但目前的法律责任方式并不能完全适应环境公益诉讼的需要，应该增加一种新的法律责任承担方式――罚金。虽然在传统的民事诉讼中，当事人双方的法律地位是平等的，对原告的赔偿也仅限于对原告丧失的原有利益的等额赔偿，不具有惩罚性。但由于环境公益诉讼的自身特点，为保护环境公益，所提起的环境公益民事诉讼应适用罚金，即由法院对违法者判处罚金，使违法者受到惩处，增强环境公益诉讼的威慑力。

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