“官评官”亟需转向“民评官”

自从国家产生后，就形成了官员阶层，随之产生了官员和民众的关系。然而，官员的权力是不是民众赋予的，官员运用权力要不要受到民众的评价和制约，这样的问题即使到了今天也未完全解决，现实中存在着两种不同的回答和做法：究竟是“官评官”，还是“民评官”。

长期以来，组织人事部门对于干部的考核评价和提拔升迁，主要采取由本单位或本机关的下级、同级和上级官员进行议论、推荐的方式。这样的“官评官”，包括“官推官”、“官选官”，虽也引入了一些民主的做法，包含了一些民主评议的程序，但由于这是由少数人来评判和选择少数人，普通群众缺乏发言权，存在着不少弊端：第一，它使官员只亲近干部而不亲近民众，可以不走“群众路线”但必须走“干部路线”，助长了官员脱离民众、漠视民众疾苦的不良风气。由于评判权不在民众手中，官员当然不怕在民众面前丢分，而是怕在上级、同级和下级面前丢票。第二，它使官员在日常工作中，对上级恭敬从命，对同级一团和气，对下级你好我好。于是乎，大家尽量回避矛盾，丢失原则，不敢批评，一片“赞扬声”，到处是“和谐”，甚至出了问题也要包着、护着。第三，助长了不良倾向，少数官员为了在考核评价中得到“高分”、“高票”，不惜采取种种不正当的手段，拉关系、走后门，搞小恩小惠、吃吃喝喝，干扰、破坏了党的干部路线和方针的贯彻执行。总的来说，“官评官”要么诱致官员在工作中只唯上、不唯下、不唯实，要么就是碍于面子、容易走样、流于形式，最终使政府脱离民众。

“官评官”还带有封建痕迹。在中国数千年封建制度下，统治阶级主要依靠“官评官”“官选官”的方式来自上而下地评价、擢升官员，致使统治阶级形成小圈子，任用亲信、抱团结帮，官场生态日渐恶化，最终难以逃脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“政治周期律”。

由此可见，在遵循历史唯物主义和群众路线的共产党执政的国家里，在实行社会主义制度和发展人民民主的国家里，还要主张和推行“官评官”活动，是多么不合时宜。

与“官评官”相反，在新世纪初，一些地方的基层开始兴起“民评官”活动。“民评官”把对官员评价、推荐的权力直接交到民众手上，使得官员由对上负责转为对下负责，必须认真倾听民意，顺应民情，从而很好地解决了政府和官员的执政合法性和政绩认定的问题。如果不搞“民评官”，任何一级政府和官员，都会声称自己是代表民众的，都会想尽办法说自己的政绩是显著的、老百姓是满意的，即使政绩一塌糊涂，他们还会说人民感到满意。正因如此，邓小平才说，政绩好不好，官员自己说的不能算，必须把“人民高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应、拥护不拥护”作为衡量一切工作成败得失的标准。据此，党的十报告确立了服务型政府建设的四条标准，其中一条就是必须“人民满意”。要想知道人民满意不满意，就要开展民意调查和民意测评活动。

其实，在社会主义史上，作为无产阶级第一个政权的巴黎公社，早就开创了“民评官”的风气和制度。巴黎公社的官员处于最广大人民群众的直接评论和监督下。巴黎群众创造了多种多样的形式对官员开展评论和监督。第一，要求公社委员和各级领导人通过召开选民大会，向群众报告工作，解答各种质询，听取大家意见，有时通过俱乐部和国际巴黎支部向群众介绍公社的工作情况，听取批评意见。当时巴黎有俱乐部36个，国际巴黎支部32个，这些组织非常活跃，经常召开会议，讨论研究公社大事。公社委员和各级领导人也经常出席这些组织的会议，一起讨论工作。第二，要求公社委员和各级领导人通过公社刊行的《公报》和《公告》，向人民公开宣布各种法令、声明、通告等，使群众及时了解公社的决定和措施。对于公社的失误和错误，也毫不隐瞒地公布于众。当时巴黎还有各种革命报刊16种，经常报道公社和各级领导人的工作情况，反映人民群众的意见和要求，接受民众的评判。第三，要求公社委员和各级领导人接受群众的来信来访。巴黎公社的人民群众政治热情十分高涨，经常向公社写信反映意见，提出中肯的批评和书面建议。公社官员对群众的来信来访十分重视，总是认真讨论，及时改进。

无论过去还是今天，“民评官”都使官员不能再把眼睛盯住周围的小圈子，而要投向广大民众，由此评出官员的干劲、水平和境界，使官员工作作风和精神面貌发生明显变化，形成想干事、能干事、干成事的浓郁氛围，弘扬说实话、干实事、求实效的清新政风。为此，必须把“民评官”由个别、局部的零星活动，转为广泛、普遍的推广，使之成为制度化的规定。同时，广泛开展“民评官”活动，对于在基层社会培育民主、调动民众参与政治，无疑会起到积极而稳妥的推动作用。它有利于在基层社会渐进式地培养民众的民主习惯，打造政治民主化的基础。“民评官”活动的普遍开展，有助于使民主成为基层社会普遍遵守的规则，可为训练基层群众的民主素质和能力提供制度化、经常化的实践。这样，当基层社会掌握了运用民主程序和自治组织载体，表达意愿、反映要求并实现自己的利益需求时，民主就将成为一种日常习惯、一种生活方式。

（作者系国家行政学院教授、博导）

原载于《同舟共进》2013年第8期，转载请注明出处