吉林省特色城镇化发展路径研究

摘要：党的十报告和中央经济工作会议给予城镇化发展高度重视，指出“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，城镇化已成为我国下一个阶段发展的主攻方向。全力推进特色城镇化既是重大的现实课题，也是事关未来发展的战略性问题。在此背景下，本文深入研究吉林省城镇化发展现状及历程，认真剖析吉林省城镇化发展问题与特征，探索吉林特色城镇化发展思路、路径和策略具有重大的现实意义。

关键词：吉林省；城镇化；路径

一、吉林省城镇化发展现状和历程

（一）吉林省城镇化发展现状

2011年底，全省共有地级城市8个，自治州1个，县级市21个，县政府所在地镇19个，一般建制镇405个，乡198个。2011年底，全省总人口2749.41万人，城镇化率53.40%，比全国（51.27%）高2.41个百分点。全省非农业人口1309.16万人，非农化率48.02 %，其中排在第一位的是白山市68.82%，其次延边朝鲜族自治州67.04%，四平市52.97%，通化市48.60%，吉林市48.56%，长春市46.53%，辽源市45.28%，白城市39.90%，松原市最低28.22%。

受自然地理特征的影响，吉林省城镇化水平空间分布具有明显的地带性。东部为长白山区，范围包括延边州和白山市全境，通化市的通化市区、通化县和集安市，幅员面积约6.9万平方公里，占全省国土面积的36.2%，2011年城镇化率66.84%；中部为长白山区向松辽平原过渡地带，以平原和低山丘陵为主，范围包括长春市、吉林市、四平市和辽源市全境，通化市的辉南县、梅河口市和柳河县，松原市的松原市区、前郭县、扶余市和长岭县，幅员面积约9.2万平方公里，占全省国土面积的48.4%，2011年城镇化率45.09%；西部为科尔沁草原和松嫩平原，范围包括白城市和松原市的乾安县，幅员面积约2.9万平方公里，占全省国土面积的15.4%，2011年城镇化率38.39%。①

（二）吉林省城镇化发展历程

新中国建立以来，吉林省城镇化进程大体历经以下几个阶段：

1.高速发展阶段，1949-1960年，伴随着国家在吉林省大规模投资建设和东部地区大规模开发林业和矿产资源，推动了城镇化进程的高速发展，城镇化率从17.9%增加到39.3%，年均增长1.9%。

2.急速下降阶段，1961-1969年，由于、三年自然灾害和国民经济调整等原因，大量城镇人口转移农村，城镇化率急速下降，从39.3%下降到30.0%。

3.停滞增长阶段，1970-1977年，导致全省经济发展遭到前所未有的破坏，工业化、城镇化停滞不前，城镇化率基本维持在30%左右。

4.快速发展阶段，1978-1995年改革开放后，我国进入了以经济建设为中心的发展阶段，工业化步伐加快，城镇化进程随之进入快速发展阶段，城镇化率从30.7%增长到42.3%，年均增速达到0.68%，其中1982-1988年增速最快，城镇化率年均增长达到1.55个百分点。

5.缓慢增长阶段，1996-2012年，由于国企改制大量员工下岗，二、三产业发展滞后，城镇经济发展水平不高，农村人均土地资源相对富足等原因，城镇化发展动力不足，城镇化进程缓慢，城镇化率年均增长0.42%。

二、吉林省城镇化发展问题与特征

（一）城镇化发展的主要问题

1.城镇化率增长缓慢。1996-2012年，吉林省城镇化率年均增长0.42%。其中2005-2012年，城镇化率年均增长仅有0.166%；近5年年均增长仅为0.104%，而同期全国城镇化率年均增长为1.12%和1.33%。城镇化率增速缓慢的主要原因在于全省经济面临转型发展时期，伴随着集体和国有工业经济的退出，吉林省工业结构不断趋向于重型化和大型化，2011年重工业比重达到72.5%。工业产业链条短，上游产业带动作用不强，加上省内市场较小，导致本地中下游产业发育动力不足，上游原料产品均输送到市场较大的长三角、京津冀地区进行加工。工业结构的缺陷和主导产业单一导致经济发展对劳动就业的拉动有限，加上农业生产手段相对落后，造成城镇化动力不足。

2.城镇化进程快于工业化进程。按照城镇化与工业化发展的一般规律，吉林省城镇化水平应表现出处于工业化后期阶段特征，而目前全省人均GDP（按1998年可比价格3235美元）、轻工业比重（27.47%）都反映出吉林省刚刚步入工业化中期阶段。理论上工业化速度的加快推进人口开始大量进入城市，第二产业成为国民经济的主导，第三产业比重上升，城市人口快速增加，但由于吉林省受计划经济的历史影响，目前工业化仍在消化转型中的城镇人口。②

3.城镇人口统计虚高。按照目前的统计方法，城镇人口包括在城镇内居住的农业人口和进城务工的农村籍暂住人口、流动人口，虽然这部分人口被计入城镇化率数值，但长期以来未完全融入城市中，他们大多居住在城市边缘的城乡结合部或城中村中，处于城市教育、医疗、住房等基本公共服务的覆盖范围之外，在就业和社会保障等领域尚未实现真正的城镇化。如果按照非农业人口比重计算，吉林省城镇化水平实际应在48%左右。

4.城镇化质量不高。主要表现为虽然城镇化率高于全国平均水平，城市基础设施建设却低于全国平均水平。如设市城市人均日生活用水量和供水普及率2011年分别为113升/人·日、92.71%，低于全国171升/人·日和97.04%的平均水平，在全国排第26位，供水缺口达到221万立方米/日；城市污水处理率为82.86%，低于全国83.63%的平均水平，污水处理能力缺口达到45.6万立方米/日；城市燃气普及率为88.28%，低于全国92.41%平均水平，天然气管道用户主要集中在长春市、吉林市、四平市和松原市等中部城市，而东部和西部地市由于距离气田较远，输气管线建设滞后，管道燃气发展较缓慢，全省城市燃气供应缺口达到49亿立方米/年；城市供热面积为4.31亿平方米，缺口达到7550万平方米。园林绿化和垃圾处理同样存在着类似的问题。

5.城镇等级结构不优。城镇现状等级规模结构中50-100人口和5-10万人口等级规模的城镇数量较少，一般建制镇规模普遍较小。其中100万以上人口规模的特大城市2个（长春、吉林）；50-100万人口规模的大城市2个（四平、白山）；20-50万人口规模的中等城市8个（通化、辽源、延吉、松原、白城、公主岭、敦化、梅河口）；10-20万人口规模的小城市29个；5-10万人口规模小城镇19个（16座为县政府所在地镇）；3-5万人口规模小城镇11个（红梅镇、露水河镇、湾沟镇、泉阳镇、黄泥河镇、郭家店镇、安广镇、太平川镇、长山镇、五棵树镇、红石砬子镇）；1-3万人口规模小城镇58个；4000-1万人口规模小城镇137个；小于4000人口规模小城镇186个。③

6.城镇化与经济发展存在空间错位。城镇化与经济发展水平在东中西部空间错位。从各县（县级市）城镇化水平来看，中部地区县（县级市）城镇化水平最低（部分地区不足20%），西部地区次之（30%左右），而东部地区城镇化水平最高（多数地区在60%左右）。经济发展水平中部最高（8989亿元）、东部其次（1749亿元）、西部最低（908亿元）。④原因在于中部地区为吉林省粮食主产区，农业人口比重高、基数大（分母大），加上长吉两市极化作用，导致县域城镇化水平普遍较低；西部地区属于农牧交错地区，城镇不发达（分子小）；东部地区以国有大中型矿山、林场企业为主，林矿职工在数量统计上属城镇人口，从而拉高了城镇化率数值。

（二）城镇化发展的现状特征

1.呈现中部集聚的特征。城镇化空间发展表现为人口城镇化增量和土地增量均集中在中部地区。通过2011年与2009年的对比，东部地区城镇化水平增长1.35%，建设用地总量减少8.1平方公里；西部地区城镇化水平增长0.02%，建设用地总量减少36.52平方公里；中部地区城镇化水平增长3.59%，建设用地总量增加99.94平方公里。表明城镇化空间向中部地区集聚发展。

2.呈现中心城市集聚的特征。城镇化在分县市空间分布上，体现出向中心城市集聚的阶段性特征。地级城市市辖区城镇化水平均比所辖其他县市高出一至二倍左右，除白城外，地级城市市辖区城镇化率均大于70%。通过2011年与2009年的对比，建成区人口和建设用地增量主要集中在长吉都市区、长吉图沿线、通化、四平、白城、松原、延吉等区域性中心城市，其中地级城市人口增长64.32万人（长春市建成区人口增长最高，达到39.58万人），建设用地增长39.91平方公里；县级城市人口增加5.75万人，建设用地增加4.14平方公里；县城人口减少2.13万人，建设用地减少-0.9平方公里。表明地级城市为城镇化发展主体，中小城市动力较弱。城镇化路径以向地级城市集聚为主，呈现异地城镇化特征。

3.产业驱动的特征。开发区（产业园区）成为中小城市城镇化发展重要的推进力量。城镇化水平排名前20个县市中分布了90%部级开发区和50%以上省级开发区。产业园区分布与城镇化水平高区域空间耦合较好。凸显工业化与城镇化的互促关系。

4.轴带分布的特征。全省小城镇空间由于发展动力上受自然地理因素、交通条件、中心城市带动等因素的影响，表现为沿交通轴带和中心城市分布特征。初步统计具备国道或普通铁路以上交通条件的乡镇，即分布在主要交通线上及两侧10公里范围的乡镇数量为210个左右，占全部乡镇数量的三分之一，尤其在东部山区和西部生态区表现更为明显。同时小城镇数量与中心城市经济总量呈正相关关系。中心城市30公里半径内，共分布有179个乡镇，占全省总数的28.87%。长吉两大都市卫星城镇群数量最多，辽源、通化次之。

总之，吉林省城镇化总量基础较好，虽然近年来总体增速缓慢，但长吉等地级城市仍然呈现明显较快的城镇化增长，总体上决定了未来一段时期全省仍以“集聚”为主要城镇化过程。从空间上看，集聚主要表现为向中部集聚，向以地级城市为主的中心城市集聚。

三、吉林特色城镇化发展思路、路径和策略

（一）吉林特色城镇化的发展思路

以实施长吉图开发开放先导区战略为主线，以提高城镇化质量为目标，以“人的城镇化”为核心，以提升产业支撑力和城镇综合承载力为重点，以体制机制创新为动力，统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化，加快培育吉林中部城镇群，积极发展大城市、重点发展小城市和县城、择优发展重点镇和新型农村社区，走大中小城市和小城镇统筹协调、差异化发展的城镇化道路。

（二）吉林特色城镇化发展的路径

顺应吉林省城镇化发展阶段规律，在空间上，走向中部地区集聚、向区域中心城镇集聚、差异化发展的路子。

中部地区资源环境承载能力较强，生产要素高度集中，经济基础雄厚，是吉林省城镇化发展的重要载体区域。中部地区应以“异地城镇化”为主，以“就近、就地城镇化”为辅，提高产业承载能力和人口集聚能力，形成以长吉都市区为核心，以中部城镇群为主体的参与东北亚区域经济合作的核心区域。

东部长白山地区是全省生态敏感区，是松花江、牡丹江、鸭绿江、图们江的发源地，历史上形成众多的林业、煤矿、旅游、边境等特色城镇。东部地区应保护自然资源和生态环境，以“就近、就地城镇化”为主要路径，重点发展特色小城镇和中等城市。城镇化重点在于城镇发展的“做强”，而不是“做大”。依托对朝、对俄“借港出海”通道建设，打造延吉、龙井、图们、珲春一体化、外向型城市组群和对外开放窗口。

西部地处松嫩平原，是全省的生态脆弱地区，粗放式农牧业发展加剧了土地沙化、盐碱化和草原退化的速度，直接威胁着中部地区的生态安全。西部地区要重点进行生态复本建设，适度疏散农村剩余劳动人口，使其向吉林省中部地区和中心城市转移，以“异地城镇化”为主要路径。充分发挥白城市作为中蒙大通道西部门户和交通枢纽的战略地位，做大做强白城市区，重点发展县级节点城市，走集中城镇化道路。

（三）吉林特色城镇化发展策略

1.加快发展区域中心城市，提升发展质量。长春、吉林两个特大城市，要以提升产业支撑力和城市综合承载能力为重点，加快一体化进程，全面提升城市发展质量，以生态城市的标准建设高品质的都市区。四平、辽源、通化、白山、松原（含前郭县城）、白城、珲春、梅河口、敦化、双辽、松江河（含原东岗镇区）等12个区域性中心城市要加快人口和产业集聚⑤，力争通过3-5年的发展，将通化、辽源、松原打造成为50万人口以上的大城市；在城市扩容同时，重点提高城镇化质量，即提高城市的供水、污水、供热、燃气、环卫等市政基础设施的综合承载能力；提高城市防灾减灾、环境保护、园林绿化等人居环境质量；大力发展城市快速交通网络和大运量公共交通系统，提高城市空间承载能力和运行效率；提高教育、文化、医疗、社会保障等公共服务能力。

2.重点发展中小城市和县城。以产业集聚带动人口集聚，增强城市活力，同时完善居住、服务等产业配套功能，走产城融合、“就地、就近城镇化”的路子。提高城市的供水、污水、供热、燃气、环卫等市政基础设施的综合承载能力；提高城市防灾减灾、环境保护、园林绿化等人居环境质量；提高教育、文化、医疗、社会保障等公共服务能力。空间上优先发展中部城镇群和长吉都市区节点城市，力争3-5年内，使九台、榆树、农安、德惠、扶余等城市达到中等城市规模。

3.择优发展特色重点镇。选择规模较大、基础较好、特色鲜明的小城镇，通过政府推动、政策扶持、市场运作，实现产业集聚和人口集聚，将其培育成布局合理、经济发达、设施完善、环境优美、特色鲜明的示范镇，带动全省小城镇承载能力明显提升、经济实力明显增强、人口规模明显扩大、城镇面貌明显改善。

4.开展新型农村社区建设试点。按照“规划先行、建设集约、因地制宜、群众自愿”的原则，以中心村为核心，以居住向社区集中、土地向规模经营集中为导向，以村庄居民点空间整合为手段，以提高农民生活质量为目标，开展新型农村社区建设试点。集中配套建设基础设施和基本公共服务设施，使农民不离土不离乡过上城市人的生活。优先选择长吉都市区为核心的中部地区和西部地区人均耕地较多、规模化经营基础较好的中心村进行试点。

参考文献：

[1]刘继斌等.吉林省城镇化空间策略与空间结构构建研究.[J].铜陵学院学报.2012年5期

[2]李如生等. 东北老工业基地城市化推进模式的比较分析.[J].城市规划.2008年8期

[3]孙绍骋同志在全省新型城镇化领导干部专题研讨班开班仪式上的讲话.山东建筑节能与建设科技网.http：///hydt/xx.asp？id=3683

[4]王颖.吉林省城镇格局的历史、现状及发展趋势研究.[J].东北师范大学.2008

[5]吕云涛等. 青岛市新型农村社区建设的成效、问题与对策.[J].江西农业学报.2013年5期

注释：

①王颖.吉林省城镇格局的历史、现状及发展趋势研究.[J].东北师范大学.2008

②刘继斌等.吉林省城镇化空间策略与空间结构构建研究.铜陵学院学报.2012年5期

③李如生等. 东北老工业基地城市化推进模式的比较分析.城市规划.2008年8期

④刘继斌等.吉林省城镇化空间策略与空间结构构建研究.铜陵学院学报.2012年5期