非常设机构流变考

摘 要:我国古代的诸使差遣负责制是现代非常设机构设置的前身,本文从对唐、宋两朝的诸使差遣制度的分析入手,旨在为现阶段我国非常设机构的设立和完善提供参考。

关键词:非常设机构;诸使差遣负责制

中图分类号:D62文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-12-0054-001

非常设机构源自于我国古代的诸使差遣负责制。从时间上看,诸使差遣负责制大致产于公元七世纪左右的封建唐朝。诸使差遣负责是实质上是由被皇帝授予特殊权力的官员根据皇帝的命令、旨意行使某种职权,处理特定事务。被差遣的诸使一般都不在正式官制之内,但是他们往往被授予特殊的权力,拥有凌驾于正式官员之上的权威。诸使在当时的社会管理中发挥着重要的作用。

在我国唐代,统治者将行政制度归入法典,成为祖宗不变之法。但在社会发展之后,先前的祖制既不能够适应现实生活的要求,也无法满足君主集权的需要。于是,统治者采用了一种折中的做法--即在不改变祖制的前提下,在正式官制外设立一定数量的诸使,依靠诸使处理特定事务。后来“诸使差遣负责制大为盛行,各种名号的诸使也随之遍布政府各个部门,侵权甚至完全取代了原有国家机构的职权。仅就唐代户部执掌范围来说,就有户口、租庸等十余种名号的诸使。诸使遍布各个部门的结果,造成了正规职官丧失了固定的职守和权力,出现'兵部无戎帐,户部无版籍、虞(部司)、水(部司)不管山川,金(部司)仓(部司)不司钱谷'(《旧唐书》卷123《刘晏传》)的混乱现象。原有的三省六部、九寺五监基本上名存实亡,实际上是诸使再发挥行政上的作用。”

到了宋朝,诸使差遣负责制又有了新的发展。宋朝把被差遣的诸使的职务与官衔分离开来,导致原本拥有正式官衔的官员不能行使自己的职权,而被差遣的诸使没有正式的官衔却能行使相应的职权。以至于“居其官不知其职者,十常八九”(《宋史》卷161《职官制一》)。诸使的大量存在,使原本相对清晰的职权划分变得复杂混乱。

诸使差遣负责制是在社会发展与集权需要同不改祖训的传统观念碰撞的过程中产生的。中国人有一种古老而又根深蒂固的观念,但凡是祖宗留下来的规矩,子孙们一定要严格遵守。然而社会、政治、经济的不断发展,使之前订立的规矩在社会向更高层级发展的过程中不再适应发展的需要。在祖训不能轻易改动,而社会发展又要求统治者进行改革的矛盾情况下,诸使差遣负责制产生了。这一制度的出现,弥补了现有官制的不足,使在不改变祖训的前提下加强集权、实现管理成为可能,因此为统治者广泛采用。

诸使差遣负责制虽为统治者使用的得心应手,但其并非是解决改革与不改祖训这一矛盾的良药。该制度本身存在的隐患在很短的时间内就开始显现。一方面,诸使根据皇帝的旨意设立,设立程序简单却没有相应的撤销、监督机制。许多诸使设立之后因为长期行使权力,逐渐演变成正式的官职。长此以往,国家机构日渐臃肿。另一方面,诸使拥有很大的权力,而正式官员的权力却在某种程度上被剥夺,日渐成为一个有官衔无职权的虚位。并且,由于缺少监督与约束机制,诸使恣意行使权力,扰乱了整个社会的治理秩序。“诸使派遣负责制的普遍推行,使典章规定的国家机构名实不符,甚至名存实亡,行政管理结构也就发生变化,国家机构处在不稳定的状况中,因此又需要进行大幅度的改革。”

非常设机构在设立原因、权力配置方面与诸使差遣负责制有着极大的相似性。首先,设立诸使与非常设机构在某种程度上都是为了弥补已有国家机构设置的不足。其次,为了保证诸使与非常设机构能够顺利的完成既定目标,在设立时它们都被授予了较高的权威。诸使拥有的权力超越了正式官员,而非常设机构的级别较相关部门高出半级。诸使派遣负责制尽管与我国的非常设机构有很多相似之处,但也不能简单的将二者等同起来。诸使差遣负责制是皇权政治下的产物,是皇帝在恪守祖训与进行国家权力体系改革的矛盾中设立的临时职位。其设立的主要目的是为了在不更改祖训的前提下加强集权统治。而我国的非常设机构是在社会主义政治制度下产生的,设立目的是为了弥补常设机构的不足,满足社会发展需要。