安全生产类检察建议的思考

[摘要]我国安全生产事故频发，尤其是天津港“8•12”特别重大火灾爆炸事故发生后，中央对全面加强安全生产工作提出明确要求，扎实落实安全生产责任制，堵塞各类安全漏洞，坚决遏制重特大事故频发势头。检察机关是国家法律监督机关，对加强和保障安全生产工作有着义不容辞的责任，其最主要的参与形式除了诉讼监督，还有制发安全生产类检察建议。文章主要讨论安全生产类检察建议的内涵与功能、存在的问题及完善安全生产类检察建议等方面的思考。

[关键词]安全生产；检察监督；检察建议

一、安全生产类检察建议的内涵与功能

（一）安全生产类检察建议的内涵

检察建议是检察机关在检察实践中为更好地履行检察职能，根据法律赋予检察机关的检察权创新出来的产物，其目的是要实现办案法律效果和社会效果的统一。关于检察建议学界有几种具有代表性的观点但并没有形成统一的概念訛譹，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》中规定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”结合安全生产工作的特殊性与专业性，安全生产类检察建议是指人民检察院在履行法律监督职能过程中，结合自身执法办案和相关调研，建议有关生产单位或安全生产监管部门完善安全生产制度，加强其内部制约、监督，以期预防和减少安全生产领域职务犯罪和安全生产事故尤其是特大事故的发生的一种重要方式。

（二）安全生产类检察建议具有的功能

安全生产类检察建议之所以有其存在的必要性，主要还是基于其所具有的主要功能。1.安全生产类检察建议具有纠错和整改功能，对事故和犯罪有预防作用检察机关通过所办理的安全生产领域的职务犯罪案件尤其是检察机关直接介入调查的特大安全生产事故中的犯罪案件，发现案发单位在经营管理，安全生产监管部门执法、监管等存在的问题和漏洞等。通过及时调研、分析和总结该领域职务犯罪的原因、特点和规律，制发安全生产类检察建议，可以有效地预防该领域内的犯罪行为，进而减少和预防安全生产事故的发生。在实践中，取得了不错的预防效果。訛譺2.安全生产检察建议具有弱对抗性的功能安全生产类检察建议比较“温和”，其建立在查清事实和充分调研的基础上，出于预防安全生产领域职务犯罪的目的。安全生产类检察建议在法律上没有强制拘束力，其督促是没有法律效力的。訛譻如果采纳可以减少和预防生产事故和职务犯罪的发生，大多数情况下被建议单位都比较愿意采纳。3.安全生产类检察建议具有专业性的特征与功能安全生产类检察建议是由各级检察机关出具的建议类法律文书，具有法律专业性。安全生产领域具有特殊性与专业性，需要检察机关在充分的调研基础上形成安全生产类检察建议，因此具有特殊性和专业性。

二、安全生产类检察建议存在的问题

1.安全生产类检察建议质量不高，弱化了其社会效果安全生产类检察建议的质量直接决定着建议的实施效果。实践中存在没有对事故案件发生的原因、特点和规律进行深入调查研究而制发的建议，使得内容空洞无物，缺乏具体的针对性和可操作性，毫无实用性。缺乏对安全生产类线索管理机制，导致检察建议质量不高。2.反馈、落实、跟踪、督促缺乏相关工作机制在实践中，各级检察机关没有形成送达、反馈、督促、跟踪回访等有效的工作机制。安全生产类检察建议“既非要求，也不是对具体事项的处断，它与行政领域的软法机制一样，并不具有强制性和指令性，而是要依靠建议机关和被建议单位的合意与协作才能保证落实。”訛譼如果没有合意，一些被建议单位内心瞧不上该建议，即使书面回复了而实际上却并没有进行整改，或者干脆束之高阁，而没有产生任何实际的效果。3.安全生产类检察建议公信力、权威性的不足安全生产类检察建议缺乏明确的法律地位，不具有法律上的强制执行力。有些单位和个人甚至认为检察院发出的安全生产类检察建议书是在给其行为挑刺、找麻烦，更有甚者认为检察院越权干涉自己的事务，对检察建议有抵触心理。4.安全生产类检察建议的内控机制不健全，缺乏类案的系统建议各检察机关没有形成健全的内控机制，以致安全生产类检察建议质量不一、不规范。很难综合各部门、不同地区检察机关的智慧，通过类案的对比、分析、归纳，找出共性问题，站在更高的层面上对于同类案件制发类案检察建议，没有发挥检察一体化的优势。5.安全生产类检察建议的权力“无限性”问题在检察实践中，有部分检察机关无限的扩张自己制发安全生产检察建议的范围，插手行政执法，严重超出了检察权的范围。安全生产类检察建议权力的扩张，不仅可能侵犯其他权力的合法运行，也会使该权力自身缺乏监督。

三、完善安全生产类检察建议的若干建议

（一）以质量为导向，切实提高安全生产类检察建议的制发水平

安全生产类检察建议要以提高质量为导向，安全生产检察建议的制发就需要建立相应的质量内控机制和检察建议线索管理机制。訛譽1.切实提高安全生产类检察建议内容的实用性检察机关在制发建议前，要切实结合办案实际，在充分调研的基础上形成实用性强的检察建议。只有实用性强的检察建议才能因其可操作性取得更好的预防效果。2.完善安全生产检察建议的内控机制，要求坚持检察一体化原则安全生产类检察建议是以检察院名义制发的，笔者建议要完善检察院内控机制，严格把控检察建议的质量；建立专门的机构提前介入，严格把关。发挥检察一体化的优势，使得检察机关不同层级之间，同级之间，本院内设部门之间相互配合，协调一致，高效率的运用司法资源，提高建议质量。訛譾3.建立健全安全生产类检察建议的线索管理机制线索对制发检察建议具有其独特的价值。建立健全安全生产类线索管理机制，对线索进行及时分析和整合，以期形成对某类安全生产事故和职务犯罪起到预防作用的建议。但我们也不能忽视了对特殊个案线索的把握，尤其是具有特殊性的安全生产事故，一定要给予足够的重视。

（二）切实提高安全生产类检察建议的社会效果

安全生产类检察建议的社会效果是安全检察建议的真正价值所在，因此必须加强该类检察建议的实用性和可操作性，多制发社会效果明显的安全生产类检察建议。第一，选择合适的制发对象。从实践来看，对象选择为生产单位的回馈率要比对象选择为上级监管部门的回馈率低。因此，要选择向监管部门而不是生产单位制发安全生产类检察建议。即使有必要给涉案生产单位制发检察建议，也可以向上级监管部门同时抄送。在向监管部门制发检察建议时可以考虑向本级人大及其常委会备案，以便给监管部门形成一定的外部压力，督促其更好的改进。訛譿第二，建立完善检察建议的后续跟踪督促制度。对内容涉及重特大安全责任事故的重点检察建议重点追踪，防止相应的整改只停留在书面回复；建立与安全生产监管部门的沟通平台，实现沟通的常态化。以期实现安全生产类检察建议的预期效果。第三，建立适度公开制度。适度公开，将安全生产类检察建议置于阳光下，得到社会公众的支持与认可，给被建议单位施压，促使建议达到预期效果。当然此类公开的检察建议应该是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，主要公开的是涉及公共财产和人身安全，被建议单位不予回复、落实的有关重特大安全生产事故的检察建议。第四，坚持安全生产类检察建议权的“有限性”。安全生产类检察建议必须遵循检察工作规律，绝不超出检察权的应有之义，干涉行政机关和生产单位的正常运行。安全生产检察建议应该做到不缺位、不错位、也不越位。

作者：刘占勇 单位：天津市南开区人民检察院