加州“破产”启示

房屋价格和富人收入大幅下跌,所得税锐减,这是一贯以花钱大手大脚见称的加州财政体系受到巨大冲击的主因

《财经》记者 张环宇 实习记者 汪旭

美国加利福尼亚,这方以阳光和沙滩作为象征的土地,如今被财政困局的阴影深深笼罩。

当地时间7月28日,加州州长施瓦辛格签署了最新的预算案,力求解决加州高达232.41亿美元的预算赤字。其中,总额高达241.59亿美元的财政开源节流计划,包括减少161.25亿美元支出,增加财政收入至34.92亿美元。在减少开支的项目中,教育和健康医疗所受冲击最为剧烈。

此外,州政府还打算借贷21.82亿美元,其中,19.35亿美元将来自地方政府的房地产税收。同时,州政府打算通过削减用于市政服务的一般基金开支,节约10.05亿美元的支出。

此外,这一预算案中,13.55亿美元来自其他的削减开支方案,包括将州政府雇员2009-2010财年的工资,推迟到2010年7月1日支付。

今年7月1日,施瓦辛格宣布加州进入财政紧急状态,高达263亿美元的赤字令举世震惊。一天后,加州政府财政资金告罄,被迫使用“打白条”(IOU)的方式给政府雇员发工资,向承包政府项目的公司付款。

加州审计长江俊辉(John Chiang)悲观地说,加州政府在今年7月可能需要发行总额高达33.6亿美元的政府借据,才能勉强维持运转。

祸起地产泡沫

加州这片曾经因“淘金热”而声名鹊起的蛮荒之地,在短短200年间,发展成为美国经济实力最强的州。如果单独计算,加州已是世界第经济体。如果没有次贷危机,也许这个神话还会演绎下去。

长期以来,加州政府素以花钱大手大脚著称,只是房地产市场的繁荣掩盖了潜在的危机。依靠来自房地产行业的大笔税收收入,加州政府得以滥施“惠政”――或者增加警察、消防员等公务人员的收入,或者在教育方面不断追加投入。但事实证明,这些财政政策效率并不高。

对加州财政政策的批评早已有之,诘难之声也异常尖锐,“在工作性质相同的情况下,加州政府雇员的收入凭什么可以比其他州高出40%甚至更高?”但庞杂的官僚体系和复杂的党派争斗,令财政改革迟迟无法推行。

加州的“硬汉州长”施瓦辛格上任之初,其政策宣言中最为引人瞩目的一条,就是“扭转加州财政赤字的困境”。在其任期内,这一政治承诺并未兑现。在2008财年至2009财年中,加州预算支出为1445亿美元,约占州生产总值的9.3%。而在13年前,这一比例仅为6.2%。

随着次贷危机的深化,加州的房地产泡沫开始破灭,财政收入急剧下降,失业率快速上升。对加州这个富人云集的地方来说,金融危机的冲击更加明显,那些和华尔街有着密切关联的富裕群体收入锐减。这对严重依赖所得税收入的加州财政而言,无疑是雪上加霜。

加州神话破灭,无疑为美国地方政府的财政敲响了警钟。7月6日,评级机构惠誉将加州债券的评级降低两级,由A-降至BBB。此后不久,穆迪也将加州的信贷评级连降两级,由A2 降至Baa1。伴随着加州债券评级下调,加州市政债的收益率大幅上扬,显示市场对加州财政困境的强烈担忧。

纾困

加州政府的纾困方案并未获得多少赞誉。“加州的做法和大部分州一样,主要是想解决预算平衡这个短期问题,而非从根本上改善地方政府和州政府的财政状况。”美国密歇根州州立大学经济学教授罗纳德・费雪(Ronald Fisher)这样评价加州的预算改革。

危机中,财政资源枯竭的例子屡见不鲜。网络泡沫破灭后的2002年到2004年间,美国州政府大幅缩减公共服务支出,约有34个州削减了对公共健康项目的投入,使100多万美国人被排除在医保体系之外。同时,至少23个州压缩了对K-12基础项目的拨款,学生不得不为课本和课程支付更高的费用,并减少上课的时间。

相比之下,本次经济危机使各州的财政困难进一步加剧。因此,各州政府紧急纾困的政策力度也更加猛烈。

缩减教育和医疗支出并非上策。那些依托于政府项目而生存的公司,将不得不面对利润下降的困局,甚至发生生存危机。当这种情景出现,后续的不良后果会陆续出现,企业会执行更加严格的成本控制,减少职工薪酬,甚至大举裁员。这将意味着消费受到抑制,总需求下降。与减少政府支出相同,增税的方式同样无力,因为这将减少家庭总收入,或者降低家庭实际购买能力。

美国预算与政策研究中心(CBPP)资深研究员伊丽莎白・麦克尼科(Elizabeth McNichol)告诉《财经》记者,在平衡预算的过程中,仅仅依靠减少支出的方式并不明智。

“完全依靠减少支出而不是依靠包括增加收入在内的综合性解决方案,确实会影响经济。州政府财政支出的接受方是当地的企业和个人,因此,如果能够适度增加,会直接利好当地经济。”麦克尼科说。

党争

对加州来说,想要通过加税的方案,并不是件容易的事情。

历史显示,但凡涉及加税事宜,议会就会陷入共和党和之间无休无止的党争。此次,即使加州财政摇摇欲坠,两党仍坚守各自的政治理念。议员们不仅对要不要加税争论不休,更在减少开支幅度和项目上分歧严重。

人希望提高烟草和燃油税,共和党议员则不赞成加税;共和党人希望能大幅削减政府开支,人则认为,削减幅度过大,可能会令社会福利受损。和其他州不一样的是,加州法律规定,即使在紧急情况下,上调税率也必须先获得州议会两院三分之二多数通过。这使得加税法案在加州举步维艰。共和党出身的施瓦辛格曾多次表示,“决不会签署任何带有加税条款的法案。”

在一些学者看来,加州的预算危局虽然暂时得到缓解,但要真正脱困,还要等到经济复苏之后。

当前,加州的失业率在美国各州中遥遥领先,所得税税率也居于前列,这些均使财政政策腾挪乏术。过高的税负压力,已经影响了加州对投资者的吸引力。同时,由于个人所得税居高不下,在上一财年中,加州经历了全美最高的人口外迁――当年迁出和迁入人口差额达到14.4万人,位列全美首位。

对加州来说,调整税收结构也许是当前改善财政状况的一个可行选择。有学者指出,加州的税收体系过度依赖所得税。次贷危机爆发后,房屋价格和富人收入大幅下跌,所得税锐减,这是加州财政体系受到巨大冲击的主因。

对于是否应该改变税收结构,学术界的争论颇为激烈。美国传统基金会资深研究员福斯特(J.D. Foster)对《财经》记者表示,加州不应该过度依赖房产税和所得税,因为这些税收并不稳定。当然,州政府也应该减少对各种收费的依赖,因为其执行成本过高,征收的经济效率相对较低。相比较而言,销售税可能是最佳选择。

不过,在麦克尼科看来,虽然销售税比所得税更加稳定,但所得税在经济恢复增长后,表现会更好。

“对于加州来说,最有利的解决方式是采用综合方案,并在这个过程中,动用所有州政府可以支配的办法,比如联邦援助、削减支出、增加收入以及使用储备。”她说。

保持财政预算平衡,并没有神奇的魔法――严格限制政府支出,采用稳定的税收系统,构建适度的“雨天基金”(rainy-day fund),并确保其不被滥用。对于州政府来说,在制定支出计划时,必须考虑到未来税收的承受能力。只有州政府深刻认识到这个问题,并切实体现在行动上,才能取信于市场,以较低的融资成本从市场融资。

按照美国州议会联合会(NCSL)的数据,2002财年至2006财年的经济衰退周期中,美国各州累计预算缺口为2638亿美元;从2008财年到2012财年,预计美国各州预算缺口总额将会高达3482亿美元。

虽然加州政府财政告急,但联邦政府并不会出手相助。理由也很简单:几乎每个州都有或多或少的财政赤字问题,联邦政府不可能逐个拯救。

此外,联邦政府自身的财政赤字也已突破万亿美元。所以,最终,只能由各州政府单兵突围。

“从加州政府的遭遇看,那些陷入财政困境的州,从联邦政府得到帮助的可能性微乎其微。”福斯特称。■