论我国的劳动教养制度引发的法律冲突

我国的劳动教养制度始建于1955年,当时为了肃反运动的需要,中央决定将那些清查出来的尚不够判刑的反革命分子予以劳动教养。1957年8月1日,经全国人大常委会批准,国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》,这是我国第一部劳动教养法规。并以此正式确立了劳动教养制度。十一届三中全会以后,经全国人大常委会批准,国务院公布了《关于劳动教养问题的补充规定》,之后经国务院批准,公安部了《劳动教养试行办法》,对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后,又根据社会治安领域出现的一些新问题,全国人大、国务院、公安部出台一系列规定,我国的劳动教养制度逐渐完善起来。 过去几十年来,劳动教养制度已成为我国一项重要的司法制度,在维护社会稳定方面以快速、有效的特征,起着举足轻重的地位。

但是,自2000年3月九届人大第三次会议通过《立法法》之后,随着我国法律制度的逐渐完善,关于劳动教养制度的争论就开始多了起来。本文试图从劳动教养的性质的争论中,来论述该制度自身所引发的法律冲突。

(一)将劳动教养定性为行政处罚所引发的法律冲突

目前我国大多数高等院校的法学教科书都持这种观点,将劳动教养归为行政处罚中的一种,与行政拘留并为人身罚(自由罚)。主要根据是1980年国务院批转的公安部《关于做好劳动教养工作的报告》,1982年国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》。1991年11月国务院新闻办公室的《中国的人权状况》,以国家的名义宣布劳动教养的性质是行政处罚。将劳动教养定性为行政处罚,引发的法律冲突如下:

第一,与立法法的法律冲突。根据立法法第九条的规定,对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,应该由法律来规定。这属于法律的绝对保留权,不允许委托行政机关立法来规定此类制度。而规定劳动教养制度的行政法规、部门规章是无权设立人身处罚的。至于《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》则将不能委托的立法事项委托给了国务院,也是违反立法法的有关规定的。

第二,与行政处罚法的冲突。行政处罚法第九条明文规定:法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第十条规定:行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。因此,国务院制定的作为行政法规的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》以及公安部制定的作为部门规章的《劳动教养试行办法》都是无权制定限制人身自由的行政处罚的。

虽然国家将劳动教养视为一种行政处罚,但该制度引发起法律冲突十分明显,改革和完善劳动教养制度势在必行。

(二)将劳动教养定性为刑事处罚所引发的法律冲突

尽管国家有关机关多次宣称劳动教养不是刑事处罚,但部分学者仍然坚持将劳动教养的性质归为刑事处罚,原因有以下几种:首先,部分学者认为不论多高级别的机关规定其性质如何,劳动教养都改变不了它的刑事处罚的性质。因为劳动教养的处罚比刑法规定的对轻罪的刑事处还要重。这种长期剥夺人身自由的处罚实质上就是刑事处罚。其次,部分学者认为劳动教养类似于西方刑事处罚中的违警罪。最后,有关国家机关的一些具体做法使人感到劳动教养是一种刑事处罚。

大多数学者并不赞同将劳动教养看成刑事处罚,有关国家机关也公开宣称劳动教养不是刑事处罚,因此,将劳动教养当成刑事处罚在理论上是不能成立的。

假定我们将劳动教养定性为刑事处罚,其引发的法律冲突将是十分严重的,主要表现在以下几个方面:

第一,与宪法发生冲突。我国宪法第三十七条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院的决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”而劳动教养的决定机关是由民政、公安、劳动等行政首长组成的劳动教养管理委员会。这一机关显然没有宪法赋予的行使刑事处罚的权力。

第二,与刑事法律发生冲突。刑法第三条规定:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”即罪刑法定原则。根据这一规定,什么是犯罪要由法律来规定,如何处罚也要由法律来规定。而劳动教养的对象都是“不够刑事处分”的人,也就是按照法律规定构不成犯罪的人。

第三,与立法法发生冲突。立法法第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”我国劳动教养制度的法律依据主要是国务院制定的行政法规和部门规章,根据立法法的规定,行政法规和部门规章是无权设定犯罪及行罚的。另外《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》也明显超出了立法法规定的可以授权的范围。

还有,我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》,该《公约》第9条第一款规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”此处所指的法律,显然是狭义的法律,在我国只能使全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。

(三)将劳动教养定性为强制措施所引发的法律冲突

假如我们按第三种意见,将劳动教养归为一种人身强制措施。虽然这样可以避免劳动教养与宪法、刑法、行政处罚法等法律的冲突,也有助于劳动教养制度的完善,但仍无法避免该制度与立法法的法律冲突。

综合上述三种意见,不论将劳动教养制度归为何种性质,都难以避免其引起的法律冲突。这就使这种实施了近五十年的劳动教养制度处于非常尴尬的地位。劳动教养制度何去何从自然成为人们争论的又一个焦点。■