浅议公务员救济制度

作者简介：朱力菲（1991-），女，汉，籍贯：江西会昌，学历：研究生，单位：江西师范大学，专业：宪法学与行政法学，研究方向：理论与实践。

摘 要：我国的公务员法第十九条规定了公务员对人事处理不服的申诉控告权，从整体的公务员救济制度来看，我国的聘任制公务员也有可以通过仲裁或者其他司法途径来解决自己的权利受损问题。然而，随着行政诉讼法的及其国家赔偿法的进一步完善，公务员的权利救济仍旧存在许多弊端，也仍旧有许多不足之处亟待解决。

关键词：公务员权利救济；特别权力关系；不足；出路

一、公务员救济制度概述

我国《公务员法》对聘任制和非聘任制公务员的救济进行了分别进行了规定。我国《公务员法》第十九条规定了聘任制公务员的救济制度：公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起五十日内按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申述；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申述……对省级一下机关作出的申述处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申述。可见，我国对于聘任制公务员的救济主要是通过申述控告再复核进行的。另外，对于非聘任制公务员，我国《公务员法》第一百条规定了人事争议仲裁制度，该条第四款规定：聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当时热对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。九十条与一百条的规定都可以看出我国的公务员救济途径十分有限，《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国际赔偿法》均排斥了内部行政行为的救济，这就意味着公务员受到侵害后只能以低于普通公民权利救济的标准来寻求解决。公务员救济制度，概括的说，指的就是是指公务员对国家机关及其领导人员侵害其合法权益或对其不当处分向有关机关提出申诉或控告以获得救济的一项制度。①

二、公务员救济制度局限的格局的根源――特别权力关系理论

形成公务员救济制度中公务员救济途径有限格局的根源主要来自于“特别权力关系理论”。

“特别权力关系”的起源可以追溯到19世纪的德国，是大陆法系行政法中一个特有的概念。是在自由法治国时期，为了维护君主对军队的统治权而发展起来的法学理论，使作为君主支柱的军队及官僚系统得以摆脱法治主义的支配。后来这一理论逐步拓展到监狱、学校等其他行政领域。②所谓的“特别权力关系”指的是指国家或公共团体等行政主体，基于特别的法律原因，以公法上的特别目的为限，对相对人有概括的命令强制的权力，相对人则负有服从义务。③特别权力关系理论在德国、日本和我国台湾地区较为盛行，我国大陆并未明确提出这一理论。但是，从我国公务员救济制度上看，这种特别权力关系理论在我国对公务员救济制度的影响较深，正是因为公务员与国家行政机关之间存在一种“特别权力关系”，使得公务员的救济不能像普通公民一样通过行政复议或者行政诉讼进行，而只能通过内部的申述控告进行。特别权力关系理论是特定历史时期的产物，在现代法治国家，由于其排斥了法律保留原则以及相当大部分的权利救济手段，它的适用局限性日益凸显。许多奉行特别权力关系理论的国家，如日本，重新对特别权力关系进行了拓展，将司法渐渐渗入到特别权力关系领域，在公务员救济领域，对特别权力关系干预领域的范围缩小，为公务员权利受到侵害后，保留了司法裁判的空间，如日本公务员法规定：公务员受免职、休职、降任、减俸及其他显着不利益处分者，得依行政不服审查法，向人事主管机关请求审查及申明异议，仍有不服者，得向法院提起撤销诉讼。而我国的《公务员法》中并未提及任何司法救济途径，并没有给公务员救济留下司法救济的余地，在行政主体与公务员之间的关系中，行政主体的优越地位凸显，公务员的权利却没有得到较为完善的保护。

三、我国公务员救济制度的不足

在特别权力关系理论的影响下，我国公务员救济制度显现出明显的不足，公务员权利得不到完善的保护。

通过上文可知，目前公务员救济主要是通过申诉、控告以及聘任制公务员申请仲裁和司法救济等方式。这样的方式具有很大的局限性，除了聘任制公务员因为聘任制合同争议申请人事争议仲裁委员会裁决不服以后，才可以寻求司法救济以外，其他情况下公务员均不可以寻求司法救济，职能通过内部救济的方式进行，通过内部救济的方式进行，就会存在很多弊端。

首先是公务员法规定的申述控告都是自知道人事处理之日起三十日内向院机关申请复核，然后再向其他机关申述，原机关作出决定又有原机关去复核，使得公务员得到救济的可能性降低。作为行政主体的行政机关，其要自己的人事决定并非易事，领导专权专断的情况不可避免，这样显失公平的做法屡见不鲜。

其次就是行政内部救济的途径单一，法律条文尚未作出系统的程序性规定。现有的行政法规对行政机关在处理公务员申诉时的受理、调查、答辩等事项缺乏严格的程序性规定。④并且公务员按照现有的途径进行申述控告以后，检查机关职能以监察的方式进行建议纠正不适当的结果，而不能强制予以纠正或者改变，这样毫无强制力的执行无法对公务员权利进行权威的保障。

再次就是我国法治思想较为落后，司法救济迟迟不纳入公务员权利救济，使得我国与世界法治发展脱轨。我国的行政诉讼的受案范围排斥了内部行政行为，认为内部行政行为不可诉，这与特别权力关系理论的对我国影响较深以及我国行政立法起步晚经验不足密切相关。然而，随着德日等奉行特别权力关系理论的国家日益放开特别权力关系理论的束缚，我们越来越应该看到我们法治在这方面的不完善。诉权在任何时候都应当作为任何一位公民的基本人权。因此，将内部行政行为排斥在外已经不符合世界法治的发展潮流，我们亟待转变观念，尽早将司法救济纳入到公务员救济的轨道上来。

四、我国现有公务员救济制度的出路

综上所述，我国公务员救济制度存在许多急需解决的问题，通过完善内部救济与增加外部救济并进的方法可以使救济制度更加完善。具体来说，可以从以下几个方面入手：

（一）必须转变落后的法治思想，摆脱特别权力关系理论的束缚，借鉴国外公务员救济的有益经验，将内部行政行为纳入到行政诉讼领域中。日本的室井力教授认为，“特别权力关系”理论是19世纪末德意志立宪君主国的理论产物，现在必须持强烈的批判态度。当然学界对特别权力关系也作具体分析，有的全盘否定特别权力关系，认为特别权力关系不应当作为一种特别的关系罗列，在遇到特别权力关系时应与普通行政法律关系一样纳入到行政诉讼中，有的也将特别权力关系做具体区别，从而将部分特别权力关系排除在司法审查外。内部行政行为作为特别权力关系的重要分类，笔者比较赞同将所有的内部行政行为不加以区分纳入到行政诉讼的轨道，但是鉴于我国的现状，我国可以行序渐进的进行，现将部分内部行政行为纳入到行政诉讼中，进行司法救济。例如，我国台湾地区对公务员的救济制度就规定：公法上之财产请求权赋予诉讼之权利；影响公务员身份或地位的行政决定视情况而论。⑤我国可以先将涉及公务员财产的事项纳入到行政诉讼领域，九十条规定的“未按规定确定或者扣减工资、福利保险待遇”这一种人事处分纳入到行政诉讼领域，待实施后去的好的效果，再逐渐将其他项纳入到司法救济领域。这样赋予广大的公务员先以部分的诉讼权利，再逐步扩大的方法对我国行政诉讼进程来说，是具有可行性的。

（二）完善内部救济制度，与外部救济相配合实施，是公务员救济制度形成完整的体系。从上文得知，我国的公务员救济主要是通过申述控告的方式进行，并且一开始是向原机关申请复核，这种制度的弊端在上文已经提及。首先我国应革除原机关复核的机制，建立专门的救济机关，将一开始审核的机关定为专门的救济机关，不受作出决定的行政机关的干涉，这样更有利于公务员合法权益的维护，更有利于公平正义的实现。另外在程序方面，应当建立起严格正当的程序，尤其是在公务员人事处理决定社和方面，应参照其他的程序性事项，建立起从审核、听证、答辩等有效的程序步骤来完成对公务员申述控告的审核，并将过程公开，允许旁听，建立起与司法裁判严格程度差不多的审核制度。另外在执行方面，应该要有强制力的机关进行监督和检查，而不是靠行政监察机关审查后以建议的方式进行，建议不具有强制力，仅仅靠建议无法使公务员救济得到良好的效果。具体的做法可以建立起对公务员管理机关的法律责任机制，对其权力加以约束，杜绝因使公务员合法权益得到侵害的情况发生。在完善内部救济的基础上进行外部救济，是公务员救济制度完善有序，将成为公务员救济制度的又一新的亮点。（作者单位：江西师范大学）

参考文献

[1] 韩忠伟.浅析公务员救济制度.社科纵横，2008.08

[2] 陈兴民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第64页

[3] 翁岳生.论特别权力关系之新趋势.行政法与现代法制国家.台湾大学法学丛书.1990：131.

[4] 印美玉《浅论我国公务员的救济制度》中国商界2009.08

[5] 翁岳生.行政法.中国法制出版社.2002年9月第1版.第274页.

注解：

① 韩忠伟.浅析公务员救济制度.社科纵横，2008.08

② 陈兴民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第64页

③ 翁岳生.论特别权力关系之新趋势.行政法与现代法制国家.台湾大学法学丛书.1990：131.

④ 印美玉《浅论我国公务员的救济制度》中国商界2009.08

⑤ 翁岳生.行政法.中国法制出版社.2002年9月第1版.第274页.