关于我国地下水资源立法的构想

摘 要：我国现行有关地下水资源管理与保护的立法已不能满足经济发展与环境保护并重的国家政策，当务之急是对予以修订，我国的水权和水市场制度是在社会主义市场经济条件下建立和运行的一种新制度，本文在分析地下水保护制度的基础上，提出我国地下水资源的立法构想。

关键词：水权；地下水；立法

1 地下水资源制度建设基本原则

1.1 统一管理、统一监督原则

建立健全地下水水权制度，必须贯彻地下水资源统一管理、统一监督的原则。地下水资源统一管理必须坚持城市地下水与农村地下水管理相结合、水量与水质管理相结合、水资源管理与水资源开发利用工作相分离的原则。

1.2 政府调控与市场机制相结合的原则

建立健全地下水水权制度，既要保证政府调控作用，防止市场失效，又要发挥市场机制的作用，提高配置效率。加大政府对水资源管理和水资源环境保护的责任，要以水环境承载力和水资源承载力作为水权配置的约束条件，利用流转机制促进水资源的优化配置。

1.3 开发浅层水为主、采补平衡原则

对于对下水保护利用而言，要特别注意防治结合。以开发浅层水为主原则，根据地下水的补给特性，严格控制深层地下水的开采。对深层地下水的开采，应采取限量，调整开采层的措施。另外要采补平衡原则；盲目大量开采地下水会造成地下水采补失衡，致使地下水位持续下降，引发一系列的严重后果。因此在立法中确立开发利用地下水资源应当遵循采补平衡的原则，根据水文地质条件合理开采地下水，不得超采地下水。

1.4 节约与保护并重原则

实施取水许可制度的监督管理，计划取水，厉行节约与保护用水并重，修订工业、生活、农业等用水定额；运用定额加强计划用水和节约用水管理。要认真研究水的经济问题，以适应市场经济体制的需要；依法治水、科学治水，实现水利现代化。农业节约用水是21世纪我国灌溉农业得以持续发展的战略措施。降低地下水灌溉用水定额，大力节约农业用水，不仅是农业集约经营、合理灌溉的要求，也是水资源合理利用的要求。

2 我国地下水水权制度建设的基本制度

运用上述原则，在地下水资源的管理中应该采用地下水水权交易制度，把行政、立法与经济刺激结合起来，这样比单纯行政管理或法律强制更为有效。地下水水权制度应该包括以下的内容：

2.1 地下水管理制度

水法明确规定：“资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。”国务院代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。地方人民政府水行政主管部门是本行政区域内水资源的管理和监督部门，服从国家对水资源统一规划、统一管理和统一调配的宏观管理。

2.2 地下水产权制度

水资源所有权归国家所有，这里产权是指地下水资源的使用权。根据地下水管理单元内地表水和地下水状况，进行地下水水权分配。地下水是地表水的重要补充，在水权分配上也要坚持先进行地表水的水权分配，不足的部分由地下水补充的原则。将地下水资源产权（使用权）明确分配到各个用水户，一方面，用水权可以得到约束，用水户会更加珍惜这有限的水权；另一方面，会激发用水户对地下水保护的积极性。

2.3 地下水水权流转制度

水市场是通过市场交换取得水权的机制或者场所。在我国，水市场还属于新生事物，需要进一步培育和发展。水市场的发展需要有相应的法律、法规和政策的支持、约束和规范。（1）国家应出台水市场建设指导方针。明确水市场建设、运行和管理的机构，建立健全水市场运行的规则和相关管理、仲裁机制以及包括价格监管等交易行为监管机制。（2）探索水银行机制。借鉴国外经验，用银行机制对水权进行市场化配置。探索建立水银行，制定水银行试行办法，通过水银行调蓄、流转水权。

3 地下水立法的措施

目前，保护地下水资源的法律、法规体系还不完善，至今还没有一部完整、系统的地下水资源保护法规，相关内容都分散在有关部门法中。因此我们首先要制定和完善有关地下水的各项立法，通过规范和实施在地下水开采、利用、保护、治理的各种行为，来达到具体运用上述原则的目的。

首先，应对《环境保护法》作进一步修改完善。第一，应增加保护和改善生态环境等源头防治的规定，从而改变其只偏重于末端污染防治的现状，按照循环经济的理念进行环境保护法的立法工作；第二，应对征收生态价值补偿费（税）做出原则性规定，为水资源生态价值补偿机制开辟空间。

其次，应进一步修改完善《水法》，改变其只注重水资源开发利用的状况，确立生态保护的立法目的。第一，转变立法理念，打破计划经济模式的痕迹。加入体现市场机制和价值规律的内容，对水资源的市场化管理制度做出原则性规定。第二，加入对水权转让方面的规定。新《水法》中有关明晰水权、建立取水许可制度的内容都只是水资源使用权、收益权等进行转让的前提，对于取得用水权后，应对水权的性质、权利的内容、能否转让等做出明确规定，以满足实践的要求。第三，对“相关利益者”增加关注。水权的运行需要公众的知情和参与监督，应加强公众在水权流转过程中的参与权和知情权的规定。最后，对征收水资源生态价值补偿费做出进一步的具体规定，使之更具可操作性。

第三，完善《水污染防治法》，首先，要完善地下水评价制度。为了解地下水资源现状， 从而在掌握确切，配置与保护资料的基础上合理利用我国的地下水资源，就必须重视和完善地下水评价制度。其次，对严格规定破坏、超采地下水资源行为的法律责任。对于污染地下水资源的行为， 要按“谁污染，谁治理”， 将环境民事、行政、刑事责任的原则有机结合，严格规定法律责任，充分发挥法律责任的威慑力。

第四，建立水资源和水环境保护制度。（1）制定全国节约用水的法律法规，建立节水型社会指标体系。（2）完善控制排污的制度。依据有关法律法规，建立和完善污染事件责任追究制度、污染限期治理制度、排污行为现场检查制度以及其他各项排污管理制度。（3）完善地下水管理及保护制度。为保护地下水资源，要充分考虑代际公平原则，不能破坏地下水平衡。

最后，应完善有关地下水资源监督管理的法律规范。首先，应保证我国已制定的四部有关水资源管理保护的法律规范，即环境保护法、水法、水污染防治法和水土保持法之间的协调统一，明确各相关管理部门的具体职权及其履行程序；其次，应成立由各环境管理部门和自然资源管理部门常设协调机构，最大限度地协调各相关部门的政策。最后，水资源的国家监督管理与群众参与相结合也十分必要。因此，应鼓励公众积极参与到水资源管理之中，进一步完善公众参与环境保护的制度，切实发挥公众监督的作用，以期实现对水资源卓有成效的管理。

参考文献

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