浅议铁路基本建设项目概算清理

摘要：本为从概算清理的目的、特点、流程、原则、常见问题等多个方面，论述了概算清理在铁路基本建设项目投资管理过程中的重要作用。及时进行概算清理，能有效地控制铁路建设项目投资“三超”现象

关键词：铁路建设 投资控制 概算清理

铁路建设项目投资概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象是一个长期存在且十分突出的问题，2007年5月，铁道部印发了《铁路基本建设项目投资控制管理办法》，明确铁路建设项目收尾销号时，建设单位要依据建设项目投资台账，在批复概算规模内编制项目概算清理文件报部审批，有效地控制了“三超”现象。

一、概算清理的目的

铁路建设项目具有投资规模大、涉及面宽、建设周期长、工程线型分布等建设特点，建设过程中受到国家政策、自然条件、社会环境、发展规划的影响，使项目在可行性研究投资估算批复至项目竣工决算期间，出现较多难以预计的变化，批复概算不能实际反映铁路建设项目最终投资和真实价值。

概算清理主要是针对在建设过程中由于物价上涨、部颁标准及规范变化、政策性费用变化等因素，造成工程投资影响较大的情况，而特别增加的一项投资管理措施。按照施工承包合同允许调整合同总价的条款，结合建设过程的实际情况，在执行国家地方和主管部门的有关规定前提下，计算需要增加或减少的概算，经过逐级审查得到部文批复。

二、概算清理的特点

1、复杂性：铁路建设项目点多、面宽、线长、跨度大，清理概算需要理清头绪，抓住重点，分门别类，按照相关规定，计算对设计概算的影响。

2．严肃性：概算清理涉及投资人、建设单位、施工企业、当地政府和群众等多方面的切身利益，必须根据合同约定、依法合规、公平申报，任何差错，都会损害一方或多方的利益。

3．可靠性：清理概算需要依据合同，理解合同，做到有理有据、事实清楚、实事求是，只有根据合同准确计算、说明清晰、主次分明，才能公平公正。

4．必要性：由于设计概算的静态特性、不确定性等，为规范和加强铁路工程项目设计概算管理，真实地反映铁路工程项目概算变化情况，最终合理确定项目概算总额，在工程进度接近完成的时候，应及时对工程项目进行概算清理。

三、概算清理的流程和原则

1．概算清理的工作流程

概算清理工作一般由建设单位向项目初步设计审批部门提出概算清理的申请，得到初步设计审批部门认可后，组织有资质的设计单位或者施工图设计单位编制概算清理文件，经建设单位初审后连同初审意见一并上报主管部门审查批准。

2．概算清理的原则

概算清理应坚持依法合规、实事求是、遵循合同、风险共担、严格核实、图量一致的原则。

2.1投资检算编制

项目建设单位组织设计单位按照批复的初步设计进行施工图设计，并根据需要编制施工图投资检算。施工图设计必须严格执行初步设计批复意见，施工图投资检算必须按照初步设计批复的原则，数量必须与图纸一致。

2.2变更设计编制

Ⅰ类变更设计原则上要求先批准后执行，清理概算前，Ⅰ类变更设计必须全部完成，个别没有完成的设计文件，必须在清理文件汇总前完成。Ⅱ类变更设计，根据合同约定属于包干费包干的工程，不增加概算，但建设单位应汇总相应费用总额，在文件中说明，供审查时参考，不属于包干费包干的新增Ⅱ类变更设计,按合同约定的编制原则编制概算，冲减备用费。

2.3政策性费用清理

外来材料价差按铁建函[2009]46号文件要求，按照信息价调整，按年(季)度工程进度计算，差价需要按照风险共担的原则承担，另加税金。

甲供材料、设备价差=实际采购数量×实际采购单价-初步设计数量×初步设计单价。

甲控材料价差=施工图数量×(铁道部公布的年(季)度材料信息价-初步设计单价)。

2.4其他费用清理

对建设单位掌握使用的各项费用，按照实事求是的原则进行清理，如第三方质量检测费、地质灾害危险性评估费、地震安全性评估费、森林植被恢复费等等。如合同约定不予调整，则概算清理时施工监理费不能调整。

2.5征地拆迁及迁改费用清理

2.5.1征地拆迁费用：涉及群众切身利益，也涉及相关企业、事业单位的集体利益，影响拆迁价格的因素十分复杂，因此费用确定的难度也非常大。铁路工程征地拆迁工作主要有以下几种实施情况：

①地方成立专门部门负责管区范围征地拆迁工作，经过铁路与地方相互认可，交审价单位审核后报部批复。

②建设单位成立专门工作组负责项目范围征地拆迁工作；由建设单位汇总，交审价单位审核后报部批复。

③建设单位委托施工企业代办征地拆迁工作；由建设单位汇总，交审价单位审核后报部批复，或者按照合同约定包干使用。

2.5.2三电迁改费用：有合同约定的按合同约定办理；对合同没有约定的，其工程量差由建设单位组织核实，交审价单位审核后报后报部批复。

2.5.3管、线、路迁改费用：有合同约定的按合同约定办理；对合同没有约定的，根据实际情况编报费用，建设单位组卷后，经过审价单位审核，报部批复。

四、概算清理的常见问题

1、基础资料

①工费标准与实际情况差异很大，考虑定额人工消耗量大于实际消耗量的情况，难以据实调整。

②运杂费，在甲供或甲控条件下，起运点变化较大的可以申请调整。

③物资费用，合同有明确规定的，按合同规定，合同没有明确规定的，根据铁建设[2006]217号文《铁路建设项目物资设备采购供应暂行办法》：第八章：相关费用第五十四条：招标服务费、质量监督(包括驻厂监造费)等服务费用，其费用在建设项目材料设备采购及保管费中列支。

④水价，在城市范围必须采用城市自来水的，根据建设单位要求可以调整。

⑤电价，在无人区域，临时用电没有考虑的情况下，根据建设单位的要求可以调整。

⑥定额消耗量中材料规格与施工实际材料规格不符的问题，只能根据定额消耗量中材料规格进行调整。

⑦定额与实际工程的情况不同，如果是新材料、新设备、新工艺、新技术系列性质的，可以申请调整相应费用。编制办法有明确规定的，按照规定执行，无明确规定的，可以参照地方规定、其他行业规定执行，如没有参照的规定，需要按照现场实际情况测定有关费用。

2、迁改

①各类管、线、路迁改工程：管路包括水、气、油等，线路包括通信、电力、广播、电视等线路，路包括人车通道、水流通道等，重大工点和重大的迁改方案变化，可以按工点申报调整。

②临时用地：包括站前取弃土场、站后用地界外工程的补偿费用，一般按照合同约定处理。但此项费用差异较大，需要密切关注，特殊情况可以申请调整。

3、路基

①改良土拌制、改良土参料、石方解小、AB组填料、级配碎石、预压土等问题，很难得到调整。如因征地拆迁影响了投标承诺的工期或重大施工方案发生变化，可以按照改变施工方案的情况申报调整。

②取弃土方案：只有在地方环保、规划、土石方施工工期等方面变化的情况下，对重点土石方工程申报Ⅰ类变更设计。

③基底处理工程：一般地质条件变化，很难调整费用。

④岩溶处理：合同约定包干的，按照包干处理，合同没有约定包干的，需要按照探灌结合、监理旁站的要求，完善相应的手续和资料。

⑤防护栅栏、综合接地、电缆沟槽、隔声屏障等工程，标准变化较大，不同项目根据具体情况，按照相关规定可以调整。

4、桥涵

①桥涵工程总量很大，影响因素比较多，变更原因一般是比较明显的。主体工程原则上按照地方同意的初步设计批复意见进行施工图设计，但孔跨、孔径、地方规划也会变化，因此产生的变更设计是比较多的。附属工程包括提防加固、断面补偿、通航设施、顺沟、顺路、该沟、改路等工程，有地方要求变更原设计方案的情况，可以申报变更设计。

②其他可以调整费用的情况有：铁道部的规范、规定的变化，如高性能混凝土、桥面设置六面坡、桥面防水层、桥面系标准变化、声测管数量变化等；地方要求的孔径、孔跨、用地界外重大附属工程的变化和新增工程，市区基坑开挖的余土处置。

③调整困难的情况有：基础维护施工方案变化的、回填材料的变化、架立钢筋量差、移动模架摊销、架桥机桥间转移、架桥机变跨、跨等级公路的施工防护、干扰费用的等。

5、隧道

①针对隧道工程处于地下、地质条件完全了解的特殊困难，隧道工程管理采用的是：加强地质预报、加强动态设计的理念，符合Ⅰ类变更设计条件(围岩类别、溶洞、煤系地层、地质灾害等)和费用额度的变更设计，均为地质条件的变化，不需要追究责任，但要分列保险承担的工程及费用。

②附属工程包括洞外的仰坡、路堑、弃渣场处理等工程，变更设计和费用调整需要充分的理由。

③可能调整费用的理由和情况有：洞内抽水掘进、地表的坍陷、失水补偿等。

6、轨道

①无碴轨道技术，是一项崭新的引进技术，多数项目没有确定承包价格，依照投资检算进行调整。

②对于有砟轨道定额问题，部分工程可以区分不同的情况进行调整，如道岔的铺设包括予铺工艺、接头焊接，钢轨、道岔的运输单价等。

③调整比较困难的有：钢轨委托焊接、打磨、上砟整道、大机养护、各专业配合费等。

7、五电(通信、信号、电力、电化、信息)

①五电系统集成需采用先进、成熟、适用的技术，承包方式多数是比照同类已经批复的项目，采用施工总承包的闭口合同。②只有在标准、规模、规范、规定变化的情况，按照Ⅰ类变更设计的程序，调整相应的费用。

8、房屋：①大型、特大型站，原则要求按照审定的施工图设计编制相关费用，但由于方案确定存在较多困难，工程已经接近尾声，投资检算不能提前完成，造成站房概算确定的困难局面。②一般站房，也由于方案不稳、钻探滞后、深度不够、定额不全等原因，造成概算变化幅度很大，差距较大时，可申请调整相关费用。

9、四机(机务、车辆、机械、动车)：综合维修是随着客运专线而逐渐发展的一种维修模式，迄今为止还没有一套非常成熟的体制以适应客运专线将来的运营维护，综合维修的设置本着“共用合设、专用分立”的原则配置各种设备。根据各项目批复的具体情况，结合过程变化和接管单位的要求进行调整。

10、大临工程：虽然铁道部要求设计单位对制存梁场、铺轨基地、轨枕板预制场进行设计，但由于规范较晚，加上经验不足，前期的费用估算很低，现在调整土建工程费用很难，但土地使用费用可以纳入征地拆迁费项下清理。

11、过渡工程：变化比较大的车站，可以由有资质设计单位进行实施性施工过渡方案设计，经过运营部门审批后，申报概算相关费用。

12、施工组织：因施工单位外部原因造成工期较大变化，可以对施工方案调整、施工措施进行申报费用调整。施工阶段由于征地拆迁滞后，实际工期较合同工期有较大程度的推迟等原因，也可以申报调整。

13、环境保护：①由于环境保护要求，与投标方案差异较大时，可以申报费用调整。②市区施工的施工场地费用、余土外运、拆迁建筑垃圾清运等，可以申报费用调整。

五、概算清理工作的体会

1、没有必要的勘测设计时间作保证，是不可能提高勘测设计质量的，建议铁道部根据勘测设计的程序、工作内容、项目所在地区特点，估算一个合理勘测设计周期，提高勘察设计质量，减少概算清理难度。

2、按照国际惯例，总价合同应该在施工图阶段进行，初步设计只能适应单价合同。目前最困难的问题是初步设计实行总价合同，给建设、设计、施工单位带来诸多的不确定因素和很大风险。建议在条件允许情况下实行施工图招标，使招标文件条款与施工图总价合同相适应。

3、合理的工期是保证工程项目建设顺利进行的前提，是合理施工组织的条件。业主随意提前工期，征地拆迁延误工期，将使施工企业承受过分的压力。风险也应该共担，不宜由施工企业完全承受。

4、施工企业应了解工程项目造价确定的基础，分析工程实际成本费用，查找差价存在的原因，寻找优化设计的途径，研究解决问题的办法和措施，施工期间应随时积累相应的支撑材料、证明文件，对问题要分类别、分层次，抓大放小，及时提报概算清理资料。

参考文献：

1、《铁路工程概预算》 田元福主编 西南交通大学出版社 2009.01

2、《土木工程概预算与清单计价》 孟新田 高等教育出版社 2006.05