广西财政资金绩效评估研究

近年来，广西壮族自治区财政部门已经认识到财政资金绩效评估的重要性，陆续对扶贫资金、科技专项资金、教科文事业专项资金、强农惠农资金专项资金等关系到民生且财政投入资金量大的试点项目进行绩效评估，通过这几项财政资金绩效评估，摸清了相应资金项目的具体使用情况，为进一步加强资金管理提供了详实的决策依据，提高了管理水平。广西在财政专项资金绩效评估方面摸索出了一些经验，并取得了初步成效，但是在绩效评估与监督管理中仍然存在着一些问题，有待进一步完善。因此通过分析目前广西财政资金绩效评估存在的问题，借鉴我国某些省份的先进做法，改进广西财政资金绩效评估机制具有重要的现实意义。

一、广西财政资金绩效评估存在的问题

（一）法律与制度保障不完善 广西针对财政资金绩效评估，已经出台了《广西壮族自治区财政扶贫资金绩效考评试行办法》（桂财农〔2006〕11号）、《自治区级科技专项资金项目绩效考评管理办法（试行）》（桂财教〔2004〕64号）、《关于开展强农惠农资金专项清理和检查工作的实施方案》（桂财农〔2010〕191号）等法规和制度，但尚未有关财政资金绩效评估工作的法规和实施细则，使得在执行财政资金绩效评估过程中，评估人员和评估结果缺乏法律约束和制度保障。

（二）评估主体不确定 目前很多国家都设立专门的财政资金绩效评估的机构，如美国是由国会会计总署（GAO）、总统预算与管理办公室和各政府部门等部门来执行财政支出的绩效评估工作；澳大利亚是由财政与管理部组织，分派各政府部门独立实施的。在广西，现在还没有成立专门的财政资金绩效评估综合管理机构，目前由广西财政厅进行财政资金绩效评估，由于财政厅人力物力有限，无法履行评估工作，只能分派给各个相关预算部门进行评估。这种方式对于预算部门而言，首先部门内部缺乏专业的评估人才，无法采用合理正确的方法评估，即使预算部门愿意出资聘请中介机构评估，大部分业务也是交由会计师事务所完成，而会计师事务所一贯注重的是对历史账簿进行审计，也不能很好履行评估的职责。这种方式是自我评价，往往评估结果不够客观，而且每个部门的评估指标不尽相同，无法进行整体比较。

（三）评估内容不全面 目前广西的财政资金绩效评估主要偏重于财政资金支出的绩效评估，所使用的指标体系也主要是专项资金支出的绩效评估指标体系，侧重于财务管理方面评估，但财务管理方面评估不是财政资金绩效评估，只是财政资金绩效评估的一个重要方面，财政资金绩效评估应包括财政资金支出结构评估、财政资金项目的效果性评估、财政资金项目的效率性评估、财政资金项目的公平性评估、财政资金项目的可持续性评估以及相关风险评估等方面的内容。

（四）评估结果缺乏应用性 目前广西财政资金绩效评估工作制度不健全，没有具有指导性的规范依据，且评估结果不能全面向政府监督部门和媒体公布，无法起到引导社会公众了解并监督财政资金绩效的作用，只是作为相关预算部门的档案保存，或作为其他部门在编制新的预算项目的参考，对于在财政资金绩效评估中所发现的预算部门在管理中存在问题及相关当事人的责任，不能及时更正或追究责任。财政资金绩效评估的评估结果无法应用于实务管理中，使得财政资金绩效评估工作难以深入开展。

二、财政资金绩效评估先进做法借鉴

（一）广东省的先进做法 广东省是我国进行财政资金绩效评估最早的省份。在2003年8月，广东省首选“民营科技园建设财政专项资金”（4.2亿元）试行绩效（效益）评价；在2004年将原统计评价处纳编成立绩效评价处，标志着广东省预算绩效管理改革的启动。目前广东省财政资金绩效评估已经常态化、规范化，可以全过程（事前、事中、事后）绩效管理，尝试全方位 （项目支出、部门支出、综合支出）绩效管理。

（1）具有专门法律制度保障和评估主体、评估对象确定。广东省已经出台的综合性制度包括《关于进一步加强财政支出管理意见的通知》（2003年）、《广东省财政支出绩效评价试行方案》（2004年），即将出台《广东省财政支出绩效管理办法》，专项管理办法和业务操作规范多达二十几项，使得具体评估工作和活动可以有序开展、有效推进。目前全省21地市122县财政局都组建了绩效评价科、股，配备人员三五人或二三人专司或兼做评价工作；省直一级预算部门和单位都有财务（装财等）处室牵头组织评价工作。评估对象是省级500万元以上、跨年度项目和市县起点额度（20至300万）的项目。

（2）试行财政专项资金竞争性分配评审机制。主要包括：一是机制的总体思路：面向企业、事业单位项目资金，对所有符合条件的单位进行招标、投标；区间转移项目，向各地财政和主管部门公布、各地提出具体办法、专家评定；总、分项目，向各地公布，各地提出方案，按“条件最优、时间最快”优先确定；政府购买社会服务项目，社会公开招标的确定。二是基本原则：两权（管理、分配）不变；绩效优先；现场竞标；优胜劣汰。三是基本程序：部门组织、专家评审、政府核准、直接划拨。四是机制的意义：财政专项资金竞争性分配评审机制是一种从过程到结果都充分体现绩效导向和优胜劣汰的全新的资金分配机制，完成了从绩效评价向绩效管理的过渡，形成了全过程绩效管理的制度规范和工作机制，尤其是引入专家及第三方机构的规范机制，是依法、科学、民主、高效理财等理念的集中实践。

（二）上海市的先进做法 上海市徐汇区2009年2月专门成立了区财政专项资金评估工作领导小组，从原则上确定专项资金绩效评估工作的目的、对象和方法，通过专项资金绩效评估课题委托招标程序，确定由上海社会科学院数量经济研究中心、上海零点市场调查有限公司及上海中洲会计师事务所有限公司开展探索性的评估工作。2010年年底上海市专门成立了绩效评价管理处，负责拟订财政支出绩效评价的相关政策、制度和办法，拟订绩效评价指标与标准体系；组织对预算编制、执行和财政资金使用情况进行绩效评价；负责建立与管理绩效评价中介机构库和专家库，并对其评价质量进行监督；建立绩效评价工作信息库和绩效评价结果应用机制。

三、广西财政资金绩效评估的改进建议

（一）建立具有指导性与可操作性的财政资金绩效评估制度 财政资金绩效评估是一项复杂的评估工作，无论是评估工作的组织、评估方法、评估指标体系及具体应用都需要有一套指导性和可操作性的制度规范。应尽快研究制定《广西壮族自治区财政资金绩效评估管理办法》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估方法选择及工作程序》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估指标体系的设置及标准选择》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估结果的应用指南》等一系列规章制度。

（二）确定资产评估师事务所作为评估主体 为了保证财政资金绩效评估工作的独立性、专业科学性和公正性，财政资金的绩效评估应为财政部门作为实施监督者，由财政部门委托独立的第三方作为评估主体，这第三方可以是会计师事务所或资产评估师事务所，这两者独立性强，但从专业性和资产评估和审计的区别来看，资产评估师事务所更适合参与财政资金绩效评估。

（1）财政资金绩效评估是对有关部门履行职责时利用资源的效率性、效果性、公平性、可持续发展性等进行评估，所涉及的评估内容不仅限于财务资料，还包括组织管理、执行措施、对环境的影响及社会效益影响等内容，这些非财务数据的评估由评估师执行更加合适。

（2）财政资金绩效评估领域非常复杂，包括财政、经济、管理、政治、环境等方面，不仅限于财务领域，而评估师掌握资产评估理论、工程技术、财务管理、数理统计等多学科的知识，可以解决财政资金绩效评估中一些技术上的难题，更加适合财政资金绩效评估。

（三）构建完整科学的财政资金绩效评估指标体系 一套完整科学的财政资金绩效评估指标体系，能有效地实现财政资金绩效评估的目的，使得财政资金绩效评估的结果更为合理。由于广西的实际情况与其他省份的其他情况不尽相同，不能完全照搬先进省份的指标，应立足于广西的实际构建一套完整科学的财政资金绩效评估指标体系。在财政资金绩效评估指标的设计上，应根据财政资金项目的过程，以定性指标和定量指标、共性指标和个性指标相结合来设置指标。财政资金绩效评估指标可以分为项目投入、项目过程、项目绩效等三个一级指标。

（1）项目投入指标分为资金分配、资金到位和财务管理三个二级指标，资金分配指标为评估财政资金投入的结构、方式、规模等是否合理，是否符合财政扶持方向及资金设立目标；资金到位指标主要是资金到位率，反映资金的支出实现程度；财务管理指标反映资金管理和会计核算制度的执行情况，反映是否存在虚列支出或超标支出等情况。

（2）项目过程指标分为前期准备、组织实施、项目监管三个二级指标。前期准备指标主要是分析立项论证的充分性，是否符合广西经济社会发展规划和相关部门年度工作计划；组织实施指标主要是分析项目实施机构是否完整、是否有明确的人员分工、以及项目实施过程是否规范等。项目监管指标反映项目监督管理制度的健全程度和日常检查监督管理等情况。

（3）项目绩效指标应根据广西财政资金项目的特点，设置具有针对性的个性指标，可分为效率性、效果性、公平性、可持续发展性四个二级指标。效率性指标反映项目实施（完成）的进度及质量等情况；效果性指标反映该项目的社会效益、经济效益及环境效益；公平性指标主要是考虑财政资金投向的公平性；可持续性发展评估是针对保障项目持续运行并发挥成效的各方面因素进行评估，包括项目管理或运行机构的持续性、项目科技进步性以及项目的还款能力等。

（四）完善财政资金绩效评估结果的运用制度 应科学合理运用财政资金绩效评估结果，评估的结果应与各部门年度预算紧密结合。财政资金绩效评估结果的运用，首先是各预算部门要合理利用财政资金绩效评估报告，应根据报告中所发现的问题和建议进行工作整改，对于相关责任人要予以处罚，提高财政资金绩效的管理水平。其次财政部门根据绩效评估结果，对该项目后续资金按规定程序调整支出预算，并且应将评估结果作为以后年度的财政审核、安排部门预算的重要参考依据。最后评估结果要通过新闻媒体予以适当公开，接受社会公众的评价与监督。

（五）建立财政资金绩效评估信息系统 具体包括：（1）实行标准化建设。建立了相对统一、同类通用的指标体系，该指标体系包括主观指标与客观指标，涵盖整个财政资金项目的投入、过程、产出、结果。（2）建立绩效管理信息系统，该系统全省共享，包括三大系统（部门预算、财政专项、财政综合支出绩效管理）、四库（评价指标与标准库、项目库、专家库、资料档案库）和一平台（专家评审平台）。（3）建立全省统一的专家库。该专家库应涵盖了教育、卫生、农业、科技、基建等领域的专家学者。

参考文献：

［1］沈莉：《公共管理视域下西方财政支出绩效评价改革研究》，《湖南财经高等专科学校学报》2007年第4期。

［本文系中国资产评估协会2010年度招标课题“财政资金绩效评估研究”（课题号：3201022004）的阶段性研究成果］