谈如何提升工程造价管理水平

合肥市自2007年3月1日起在国有投资建设工程项目中全面实施有效最低价中标评标办法。它旨在最大限度的节约建设资金，使招标人(财政性资金)获得最大的投资收益。两年多来有约1500个重大项目，通过有效最低价中标方式签订合同约230亿元，与项目控制价相比，减少政府资金约55亿元。但在推行有效最低价中标法这一建设工程招标投标制度过程中，部分施工企业以降低工程质量、减少安全措施投入等方法，在招标时恶意低价抢标将有效最低价中标法演变成了最低价有效中标法，工程实施过程中通过各种不正当手段，将投标报价下浮的造价找回，使有效最低价中标法设置的本意和初衷被异化，问题颇多。

一、实施有效最低价中标，出现诸多不尽人意现象

近几年我国对基础设施建设大规模投入，城市进入高速发展期。由于建筑行业门槛较低，属劳动密集型产业，因此吸引了众多人士加入建筑行业，建筑市场出现了僧多粥少现象，部分施工企业不是靠加强自身管理，改善经营方式，提高企业人员素质来参与建筑市场竞争，而是通过降低工程质量、减少安全投入、拖欠工人工资等手段在工程招标时以过低投标报价恶意抢标。

最低价的依据是什么？除了工程所需的主要建材与设备费用之外，是否还应包括辅助材料费、工人工资、税金、管理费、临时设施费、材料采购保管费、企业法定利润等等费用？这些恶意抢标的最低价，让人看得“一头雾水”。他们的投标报价中管理费和利润几乎接近零，综合单价竟然比材料单价还要低，有的竟将招标控制价中的材料暂估价和预留金也统统予以“优惠”了。企业通过这些报价手段以超低报价获取的工程，为不至于亏损，他们通常使用如下方法：

变更：对招标时的图纸进行变更，使原招标的图纸到工程结算时面目全非，这样，招标时投报价也仅仅是走过场。

甩项：将投标报价综合单价低的工程项目由建设单位进行分包，将投标报价风险转嫁给建设单位。

偷工减料：道路工程多为隐蔽工程，施工企业在施工过程如对路基的碾压厚度、次数很容易蒙混过关，现场灰土和其石灰的用量很难达到图纸设计要求，各种基层的厚度也和设计要求有一定距离。

劣质低价材料：由于招标时对材料的要求不是很明确，如巢湖散兵的石子与肥西南岗的石子价格相差30%以上，正规有资质厂家生产的混凝土管要比无资质厂家价格高45%，施工企业在送检时和工程中部分使用合格产品，大多数的材料用这些劣质低价材料代替。

现场签证：施工过程中由于现行的施工管理造价签证多由建设单位、监理单位签发，这些单位的人员（虽持有证书，但实际操作能力有限）对工程质量、进度、安全管理有一定经验但对工程造价业务不甚精通，对招标时是否包含签证内容也知之甚少，使施工企业有空可钻。

上述方法起不了作用时，过低价中标的工程项目多会出现今天是材料商因货款不按约定支付不再送货；明天是拖欠工人工资，工人“罢工”；后天是安全措施投入不到位，被管理部门勒令停工整改……工程实施过程中状情不断，合同工期一拖再拖，工程质量得不到保证，建设方为此打官司，另一方随时准备应诉，一场官司怎么也得一年半载吧，反正是挂靠的，输了官司，也是总包单位扛着，看谁损失大。

二、工程管理上存在的问题也使恶意抢标有机可乘

有效最低价中标实行两年多的时间，虽然积累了一些经验，建立了一系列制度，但在设计、招标、标后造价监管、工程竣工结算等管理上仍存在一定的问题：

1、由于一些建设单位，在委托勘探单位对施工现场进行勘探时，为节约勘察费用，选择勘探点较少，加之勘探单位之间的恶意竞争，勘察费用低，地质勘察报告不准确现象屡见不鲜；另外施工图的设计深度满足不了施工要求，工程刚开工，就开始变，工程变更成为家常便饭；造成边施工边更改，工程造价不断上升，结果往往是工程结算价大大高于中标价，甚至高于招标控制价和投资概算，使得最低中标价完全失去了本来的意义。

2、招标控制价编制质量参差不齐。由于对招标控制价没有一个精确的校核过程，只有投标的施工单位对工程量计算少的分部分项清单提出异议，而对工程量计算多的分部分项清单均不做异议，促使招标控制价编制单位有意识地将工程量做得大一些，避免承担招标控制价编制质量问题的责任；部分招标控制价的分部分项清单描述过于简单，其完整性和准确性得不到保证。

招标控制价编制时对工程所处地域价格区别不大，如在市区施工的道路和在城市边缘道路所发生的措施费用、土方费用均用一个标准计算控制价，全封闭和半封闭道路和边缘道路所发生的措施费用和机械费用均有不同；控制价编制咨询企业仅以图纸工程量进行编制，对实际存在的差距考虑较少，造成市区道路和郊区道路同等造价。

由于控制价是否准确直接影响到招标质量，投标报价是否真正下浮值得推敲。

3、建设工程的人工、材料、机械投入占工程总价的80%，在评标过程中，评标专家敷衍了事，如：施工企业的综合单价（其组成：人工、材料、机械、管理费、利润）低于材料单价，综合单价比社会平均成本低40%，明显低于成本的投标报价不予以否定（否定需对施工企业报价进行质询、核实），造成只要投标价最低即能中标，“有效最低价”商务标评审原则演变成“低价有效”中标。

4、工程进入实施阶段，由于部分工程监理受自身所处地位和专业技术力量、水平的限制，对承包人的工程进度、质量、安全措施的监管不到位，现场经济签证存在着“随意性”和“人情化”，对于承包人一些不规范做法睁一只眼闭一只眼，得过且过，甚至有些监理人员和承包人串通一气共同蒙骗招标人。

5、工程实施过程中造价管理分三个阶段，即招标阶段、施工阶段、结算阶段，这三阶段分别由三个部门管理，他们各自为政，招标时的工程量在工程结算时不进行复核，结算时仅对工程施工过程中变更和现场签证进行审核，由于现场签证人员和结算审核人员的脱节，这样一个造价管理方式很难将招标成果落实到工程结算。

三、加大各项措施的建立，确保招标成果实效

1、在勘察、设计合同中明确勘察、设计单位责任、重大失误赔偿条款，要求勘察、设计单位对勘察、设计成果的质量负责，对由于勘察、设计重大失误造成工程造价变更，应承担相关责任和相应赔偿责任。

在设计时提倡设计人员使用已成熟的施工工艺和工程材料，设立在满足使用功能的前提下，通过对设计优化节约工程造价奖励办法，激励设计人员使用性价比高的工程材料和施工工艺。加大设计深度和精度要求，对住宅、道路、办公等一些技术成熟的常规工程倡导实施“零设计变更”项目。

2、加强造价咨询企业和造价专业人员的管理和培训工作，实行招标控制价备查制度。对招标控制价所含的工程总价、分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费及相关说明等内容，在投标截止日期5天前向投标人公布，主动接受社会的监督。加强对招标控制价的审查和监管，对违规行为实行责任追究和“买单制”，备查结果作为对造价咨询机构和造价专业人员考核的依据。

建立招标控制价编制单位诚信管理制度，对招标控制编制质量进行标后监管。制定文件，要求工程结算审核单位对招标时的工程量予以校核，对多次发生因招标工程量清单质量问题引起的工程造价重大调整的，取消其招标控制价编制资格。

3、加强评标专家队伍的管理工作，评标专家必须对各投标人的投标报价所有资料包括报价分析说明资料、相关证明材料进行分析、评审，审查其单价构成和水平是否合理；有无严重不平衡报价、有无漏报项目；对明显低于成本价的机械、材料等方面报价进行质询，有无低于市场价格又无合理可信理由的报价，对于明显低于成本价的投标报价既不质询又不予以否定的，追究专家责任，并列入黑名单。对于因评标原因造成工程造价重大偏离的，取消专家资格等。

4、加大对过低中标价工程的质量、安全、造价的监管力度。提高工程的质量、安全检查频率，对低于招标控制价20%的分部分项工程量投标报价进行变更和分包（由招标人指定分包商）的，需经项目投资方批准方可实施并报造价管理部门备案。

对政府投资的大型工程项目实行工程全过程造价跟踪审计，由工程上级主管从建立的跟踪审核造价咨询企业库中选择造价咨询企业对工程造价进行全过程审核。

5、加大工期履约奖罚，鉴于低价中标工程管理难度，在招标文件、合同条款中约定的节点工期或竣工日期内提前完成并移交工程的，发包人给予承包人一定资金的奖励，累计奖励金额不超过中标价（合同价）的3%，承包人因自身原因未能在合同中约定的工期或竣工日期内完成并移交工程的，处以延期损失赔偿费为中标价（合同价）的10%。

6、由造价管理部门、招标部门、建设（代建）方、质安部门、审计方联合组成工程造价复审机构，对政府投资的大型和特大型项目工程造价、质量进行复查。对与同类型工程投标报价年度投标价最低的工程项目建立联合审查和备案制度。

“有效最低价中标法”是适应市场发展需求而引进的，随着市场的不断发展，配套的招标制度、造价管理制度、履约担保制度、信用制度、行政责任制度、司法诉讼制度等制度的完善，企业在开放的市场，会通过公开、公平、公正的竞争，凭借实力，以自身的诚信获取市场份额，并促使建筑市场的发展逐步走向良性循环。

（作者：合肥市建筑市场监督管理处总工）

责编：周蕾