转制中国家开发银行环境法律问题研究

摘要：伴随着商业银行环境责任运动的全球兴起，我国各大商业银行也纷纷响应。国家开发银行由政策性银行转制成为商业银行，将完善自身制度，使相关经济法律法规和环保法律政策相得益彰，更好的承担商业银行环境责任，发展绿色金融。

关键词：国家开发银行；环境责任；绿色金融

一、国家开发银行和商业银行在落实环保政策方面成效比较

1、落实环保政策的出发点不同

国家开发银行在我国的初始定位是政策性银行。政策性银行的概念是舶来品，只在市场经济条件下，政府为弥补市场缺陷，配合国家特定经济与社会发展战略，以国家信用为基础，实施各种特殊的融资手段和融资渠道所设立的银行。［1］保护环境成为我们不可忽视的责任，更多的时候国家是以保护环境的“管理者”身份出现的，它制定保护环境的政策或者建立节能减排的项目，但真正要落实政策或实施项目都需要资金的支持。国家开发银行作为政策性银行，它的金融业务的选择更多会从国家利益和社会发展的角度考虑，它主要是支持“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）项目。国家开发银行秉承其社会责任感，对于承担环境责任也是义不容辞。国家开发银行严格执行绿色信贷政策，控制贷款投向；支持产业、能源结构调整，推动流域、城市环境综合治理，以创新的金融产品和服务，促进节能减排。国家开发银行不仅落实国家节能减排环保政策，同时在2007年国家开发银行还制定了《国家开发银行污染减排贷款工作方案》，以国家环境保护规划及各专项规划确定的污染减排项目为工作重点，为国家“十一五”污染减排目标的实现提供融资支持。［2］商业银行作为参与市场竞争的企业，盈利性是其首要考虑的问题，往往不会选择一些投资回报率低的绿色产业，这也导致了很多商业银行往往会忽视其应承担的环境责任。

2、与相关部门的合作程度不同

国家开发银行认真贯彻落实国家的环保政策，同时积极谋求与环保部的合作。2009年国家开发银行与环境保护部签订新一轮《开发金融性合作协议》，承诺提供人民币1000亿元的融资额度，支持国家“扩内需”优先支持的环保项目，国家“十一五”和“十二五”环保重点工程等。兴业银行作为商业银行环保先锋的代表成为我国首家采纳赤道原则的银行，其首笔适用赤道原则项目――福建华电永安发电2×300MW扩建项目正式落地。[ 3 ]虽然其实施绿色金融的目的是好的，但其项目的实施并没有和相关行政部门建立起良好的合作模式，不利于我国环保政策的整体规划。

3、队伍专业化有所差异

环保项目涉及较深层次的技术领域，发展绿色金融就要求商业银行必须增加人才储备、加快专业化队伍建设。国家开发银行和环保部、企业在环保项目方面进行过多年合作，有丰富的项目运作经验，同时队伍相对专业，人才储备相对充足。商业银行在绿色金融这块的人才的储备和团队的专业化与国家开发银行相比还是存在差距的。

二、转制后国家开发银行仍应落实环保政策的必然性

1、目前我国履行环境责任存在的问题

商业银行并不是道德家，追求利润最大化是它们天生使命，然而让它们背负环境责任必将会增加运行成本，这是有违他们初衷的，因此，造成很多商业银行不履行环境责任。首先，一些商业银行自身利益与社会责任统筹兼顾不力。部分商业银行违背国家宏观调控政策，继续支持高污染、高能耗行业的发展，对信贷盲目增加不加控制，导致一些产业明显发展过热。［4］环保项目具有时间长、投资大、收益慢的特点，部分商业银行为了追逐利益最大化，对于符合环保政策的绿色产业和新能源项目设置过高门槛。污染企业的利润高，能够及时还款，部分商业银行的贷款总是向其倾斜，这是完全有悖于我国环保政策的。其次，商业银行承担环境责任主要是通过绿色信贷的模式，但是我们目前绿色信贷政策的操作性有待加强。由于技术原因，绿色信贷缺乏相关的规范标准，同时环保部门和商业银行还有企业之间信息沟通机制尚未建立，如何更好的操作还在摸索中。还有，绿色信贷政策的监管也未形成。目前我国关于银行业的法律法规如《中国人民银行法》、《商业银行法》更多的是从银行业的经济利益出发，没有关于环境责任的内容，没有具有约束力的法律条文对绿色信贷政策的执行进行保障。我国商业银行在承担环境责任方面更多的是像在进行公益事业，没有将绿色信贷写入内部章程。

以上原因，并不构成商业银行不承担环境责任的借口，转制后的国家开发银行应该努力克服上述困难，坚持落实国家的环保政策。

2、履行社会责任的必然性

企业社会责任是指公司在实现股东利益最大化之外需要对公司的利益相关者承担一定的义务，它是对企业营利性原则的修正。2005年10月我国修订的《公司法》在总则第五条规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德与商业道德，诚实守信，自觉接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”国家开发银行转制成为商业银行，必然也应承担商业银行作为企业所应肩负的社会责任，商业银行作为一个经营货币、进行社会资源再分配的特殊企业、既是现代经济核心和枢纽，又是社会资源再分配的重要杠杆。这种行业的特殊性，决定了商业银行应注重增强其自身的社会责任意识，并充分利用其处于社会资金供应者的优势。承担起对其他社会组织践行社会责任问题上进行引导、鼓励、约束的特殊功能，促进企业承担社会责任风气的形成。[5]受全球经济一体化的影响，国家开发银行的发展不能再停留在扮演“索取者”的角色，不断的从社会吸取财富，竞争日趋激烈的今天，勇于承担社会责任的企业才能树立良好的社会形象。

3、履行环境责任的必然性

国家开发银行转制成为商业性银行，预示着商业性银行将是我国银行业发展的方向，它不但要承担经济责任为国家的经济发展作出更多的贡献，而且要秉承以往切实落实国家环保政策的优良传统，带领商业银行承担必要的环境责任。这不仅关系到银行业务的开展还关系到可持续的发展。它在落实环保政策方面与相关行政部门有过多次合作，签署了多份关于环保政策或项目的协议，具备专业和经验丰富的人才，对我国环境政策和银行政策也相当熟悉。对于其落实环保政策也得到了政府的引导、鼓励和支持，提供了很多便利的条件。在当前形势下，银行业在参与建设和完善社会主义市场经济的过程中，自然应该将承担社会责任作为建设和谐社会的重要工作，支持环境保护和循环经济，发展绿色金融，引导社会经济的可持续发展。[6]转制后的国家开发银行必然会利用这些优势一如既往的支持我国的环保政策，扩大内需拉动经济增长，重点扶持国家环保项目。国家开发银行在落实环保政策，加大环保项目投资方面如果能取得瞩目的成就，会使不同性质的商业银行看到绿色金融的可操作性，它们必将更多的履行环境责任，减少环境风险，也可提高它们的商业信誉。

4、存在绿色经济增长点

商业性银行落实环保政策的力度和深化环境责任的意识直接影响到整个金融业对于绿色金融理念的形成和可持续发展观的落实。国家开发银行将按照商业银行的法律法规和政策进行运营，为了对股东负责，必然会更多的考虑盈利性，这时的国家开发银行可以利用自身的政策优势和资源优势，抓住绿色经济的契机，配合我国环保政策，开发绿色金融的产品，以捕捉新的市场机会，扩大利润空间，形成新的业务增资点。

三、国家开发银行落实环境法律的制度设计

1、绿色信贷制度

绿色信贷制度是银行直接承担环境责任最有效的方式，通过资金的流向来控制产业结构的调整。国家开发银行制定绿色信贷制度要从银行的审慎审核调查义务、完善的银行环境影响评价、企业环境信息对银行的披露、信贷中的公众参与四个方面进行。[7]中国人民银行和银监会等部门还必须将绿色信贷政策的实施进行细化的规定，更有利于国家开发银行在开展信贷业务时对政策进行落实。同时，绿色信贷制度的建立还要求国家开发银行必须尽快承诺采取赤道原则。赤道原则（EPs）,赤道原则是由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的，旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准。它于2003年6月有花旗银行（Citi-group）、巴莱克银行(Barclays)、荷兰银行(ABN AMRO)和西德意志州银行(West LB)等7个国家的10家国际性大银行率先宣布实行。［8］赤道原则有一整套完整的绿色信贷程序，增加了贷款人的环境责任，必定会促使接受该原则的银行更加严格的对项目的环境风险进行评估，同时还将在项目的实行中和项目实行后对其做跟踪审查。国家开发银行如果采纳赤道原则不仅有利于提高其获得和保持良好的声誉，促进市场份额，更多的参加国际间金融机构的合作，而且有利于我国环保政策的落实，加强环保力度，在公众健康、生态平衡方面产生积极的社会影响，也能在同一原则下更多的与国际性银行在环保项目方面进行学习和交流，更能为我绿色信贷制度的建立提供理论保障。承诺采纳赤道原则将会是各国商业银行今后努力的方向，因此，国家开发银行也应该尽快承诺接受赤道原则，更完善的给予国家环保项目资金支持。

2、绿色基金制度

美国的超级基金是为了保护被污染土壤所设置的一个官方性质的基金，根据超级基金法的有关规定，只有责任主体不能确定，或无力或不愿承担治理费用时，超级基金才可被用来支付治理费用。[9]

国家开发银行为承担环境责任，进行体制创新，可以制订类似超级基金的制度――绿色基金制度。绿色基金主要用于两个部分，一是对于农村乡镇中小企业改善环保设备提供政策优惠的贷款，二是对于由于农村乡镇中小企业造成的环境污染责任主体不明确或无力承担治理费用时，支付治理费用。由于美国超级基金法是联邦政府颁布的，因此它的资金来源可以通过征收来获得。但绿色基金完全是国家开发银行设立的基金，所以它的资金来源将是三个方面：一是政府的拨款，环境保护毕竟是政府需要积极发展的公益性事业，政府的财政投入才是对于国家开发银行落实环保政策的实质支持，这也是主要的资金来源。二是通过企业的募捐，银行可利用自身的优势，对于募捐过的企业在贷款政策、贷款利率和贷款程序给予一定的支持。三是广泛吸收社会组织和社会团体的募捐。有限制的允许基金的管理组织对基金进行稳定的投资，从基金的内部挖掘，解决基金自身的运营和存续问题。基金独立性的特点使得国家开发银行的绿色基金需要接受环保部和中国人民银行的监督。其监督的范围包括基金资金的来源，每个项目资金的流向及其是否符合程序等各个方面，同时也为环保部和中国人民银行建立环境信息共享机制和预警机制提供了“练习场”。 基金的设立使得国家开发银行在落实环保政策方面不仅在对环保项目的深度进行跟踪审查，更考虑到环保政策实施的广度，大大解决我国农村乡镇中小企业所造成的环境问题。

3、监督激励机制

环保政策想要真正的落实到位需要监督机制的保障和激励机制的促进。监督机制主要是指法律的约束。 中国商业银行业要履行环境责任，仅仅靠自律是远远不够的，还要辅助于法律的约束，只有两者适度的结合，中国商业银行业才能真正承担起履行环境责任的担子。［10］特别是国家开发银行要接受赤道原则，就更加需要配套的法律法规加大其执行的力度，尤其是关于环境保护，可能还要接受更高的国际标准，譬如某一项目可能要符合美国环境标准，完善我国金融法中环境保护的内容是相当有必要的。我国应制定《国家银行开发法》将环境保护的理念贯穿全法，强调追求经济效益和承担环境责任同等重要不分先后，成为我国第一部真正的绿色金融之法，充分监督国家开发银行在践行社会责任和环境责任所要承担的义务。激励机制也就是中国人民银行对于国家开发银行为了落实环保政策而实施的利润相对较小的环保项目给予政策的扶持，例如提高再贷款的额度，降低贷款的利率等等。这些措施都显示了国家对于环保产业的重视和支持。

转制后的国家开发银行更应加强社会责任感，把承担环境责任作为自己应尽的义务，同时在对国家开发银行进行立法中，也应把环保的理念融入其中，突出金融在可持续发展中的重要地位和作用。国家开发银行要继续贯彻落实国家环保政策和执行环境法律法规，发扬鼓励、扶持绿色产业和传统产业绿色化的转变，带领其他商业银行认识到自身的环境责任，同时也降低和防范自身的风险，为我国环境问题的改善做出应有的贡献。

参考文献：

［1］张国华，国家开发银行市场化的法制保障［J］，天津市政法管理干部学院学报，2008年第4 期

[2］2008年国家开发银行社会责任 2010年11月27日

[3]money.省略/10/0120/14/5TFQ408T00253G87.省略/jrpl/2008-06/20/content_3431278.htm 2010年11月30日

[ 5 ]刘志云，商业银行社会责任的兴起及其督促机制的完善[ J ],法律科学(西北政法大学学报)，2010年第1期

[ 6 ]梁洋熙，绿色信贷法律制度的研究[D]重庆，重庆大学，2009

[7 ]陈振兴，绿色金融：我国商业银行绿色新领域[D]福建，厦门大学，2008

[ 8 ]张国华，国家开发银行市场化的法制保障［J］，天津市政法管理干部学院学报，2008年第4 期

[ 9 ]孟春阳，美国超级基金法的实践及其对我国的启示[J]生态文明与环境资源法――2009年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3-6.昆明）论文集

[ 10 ]张卉聪：《我国商业银行承担环境责任激励机制的法律分析》，《金卡工程。经济与法》2010年第05期，第224页。

（作者单位：湖南师范大学法学院）